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PARTIE III : LA LLO: UNE LOI QUASI-CONSTITUTIONNELLE ( PROPOSITIONS DE MODIFICATION)

Dernière mise à jour : 4 juin 2021


Dans l’arrêt Canada (P.G.) c. Viola, la Cour d’appel fédérale décrit la Loi sur les langues officielles[1] du Canada dans les termes suivants:


La Loi sur les langues officielles de 1988 n’est pas une loi ordinaire. Elle reflète à la fois la Constitution du pays et le compromis social et politique dont il est issu. Dans la mesure où elle est l’expression exacte de la reconnaissance des langues officielles inscrite aux paragraphes 16(1) et 16(3) de la Charte canadienne des droits et libertés, elle obéira aux règles d’interprétation de cette Charte telles qu’elles ont été définies par la Cour suprême du Canada. Dans la mesure, par ailleurs, où elle constitue un prolongement des droits et garanties reconnus dans la Charte, et de par son préambule, de par son objet défini en son article 2, de par sa primauté sur les autres lois établies en son paragraphe 82(1), elle fait partie de cette catégorie privilégiée de lois dites quasi-constitutionnelles qui expriment ‟certains objectifs fondamentaux de notre société" et qui doivent être interprétées ‟de manière à promouvoir les considérations de politique générale qui (les) sous-tendentˮ[2].


Cette description s’applique tout aussi bien à la Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick et à la Loi reconnaissant l’égalité des deux communautés linguistiques officielles au Nouveau-Brunswick qui sont également des lois quasi-constitutionnelle qui expriment les objectifs fondamentaux de la société néo-brunswickoise. Ces deux lois doivent aussi être interprétées de manière à promouvoir les considérations de politique générale qui les sous-tendent.


En ce qui concerne la Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick, son caractère quasi-constitutionnelle est confirmé dans son préambule. Ce préambule reprend textuellement les articles 16 à 20 de la Charte canadienne des droits et libertés.


Le préambule stipule :


ATTENDU QUE la Constitution canadienne dispose que le français et l’anglais sont les langues officielles du Nouveau-Brunswick et qu’ils ont un statut et des droits et privilèges égaux quant à leur usage dans toutes les institutions de la Législature et du gouvernement du Nouveau-Brunswick; [para 16(2) de la Charte]


Qu’elle confère au public, au Nouveau-Brunswick, le droit à l’usage du français et de l’anglais à la Législature et devant les tribunaux au Nouveau-Brunswick ainsi que l’accès aux lois de la province dans les langues officielles; [paras 17(2),18(2) et 19(2) de la Charte]



Qu’elle prévoit, en outre, que le public a droit à l’emploi de l’une ou l’autre des langues officielles pour communiquer avec tout bureau des institutions de la Législature ou du gouvernement du Nouveau-Brunswick ou pour en recevoir les services; [para 20(2) de la Charte]



Qu’elle reconnaît également que la communauté linguistique française et que la communauté linguistique anglaise du Nouveau-Brunswick ont un statut et des droits et privilèges égaux dont notamment le droit à des institutions d’enseignement distinctes et aux institutions culturelles distinctes nécessaires à leur protection et à leur promotion; [art. 16.1 de la Charte]



Qu’elle confirme, en matière de langues officielles, le pouvoir de la Législature et du gouvernement du Nouveau-Brunswick de favoriser la progression vers l’égalité du statut, des droits et des privilèges qui y sont énoncés;

[para 16(3) de la Charte]


Il convient donc que le Nouveau-Brunswick adopte une Loi sur les langues officielles qui respecte les droits conférés par la Charte canadienne des droits et libertés et qui permet à la Législature et au gouvernement de réaliser leurs obligations au sens de la Charte;

WHEREAS the Constitution of Canada provides that English and French are the official languages of New Brunswick and have equality of status and equal rights and privileges as to their use in all institutions of the Legislature and Government of New Brunswick; [par 16(2) of the Charter


De plus, l’article 1.1. de la LLO définit l’objet de celle-ci dans les termes suivants :


1.1 La présente loi a pour objet :


a) d’assurer le respect du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Nouveau-Brunswick;


b) d’assurer l’égalité de statut et l’égalité de droits et de privilèges du français et de l’anglais quant à leur usage dans toutes les institutions de la province;


c) de préciser les pouvoirs et les obligations des institutions de la province au regard des deux langues officielles.


Le préambule et l’article définissant l’objet de la loi ne sont pas simplement des parures servant d’embellissement stylistique. Ils veulent dire quelque chose et servent dans l’interprétation des dispositions qui suivent. J’ai souvent l’impression que les représentants gouvernementaux ont tendance à oublier la portée juridique importante du préambule et de l’article 1.1.


L’article 2 désigne le premier ministre comme le seul responsable de l’application de la Loi sur les langues officielles. En agissant ainsi le législateur a voulu envoyer un message clair à l’appareil gouvernemental de l’importance qu’il accorde à la loi. Malheureusement, les premiers ministres qui se sont succédés depuis son adoption en 2002 semblent avoir oublié le mandat clair que leur confère la loi et ont préféré désigner un autre ministre pour « s’occuper » de cette tâche. Il serait important dans le présent processus de révision que l’on s’assure de rappeler à la personne désignée par la Loi qu’elle doit accepter les responsabilités qui lui ont été dévolues par l’Assemblée législative. On ne devrait pas permettre à nos premiers ministres de modifier la loi de manière unilatérale et ainsi de se soustraire à leurs obligations.


L’article 3, pour sa part, donne à Loi sur les langues officielles préséance sur toutes les autres lois à l’exceptionde la Loi sur l’éducation ou les autres lois, dispositions législatives ou mesures visant à promouvoir l’égalité des deux communautés linguistiques ou visant l’établissement d’institutions d’enseignement distinctes ou d’institutions culturelles distinctes. Ainsi, les institutions d’enseignement distinctes, les institutions culturelles distinctes, le système scolaire de la province, dont les sections française et anglaise du ministère de l’Éducation, y compris les écoles, les conseils d’éducation de district, les centres communautaires, les universités et les collèges communautaires, ne sont pas visés par la loi.


La classe politique et les institutions gouvernementales oublient trop facilement la place qu’occupe cette loi au haut de la hiérarchie législative de la province. Le préambule et les dispositions que je viens de citer confirment le caractère quasi-constitutionnel de la loi. Ce caractère quasi-constitutionnel lui confère une importance que les autres lois n’ont pas et il est essentiel d’en tenir compte dans tout projet de révision.

Malgré l’importance de la Loi sur les langues officielles et le fait que le Nouveau-Brunswick se soit déclaré, il y a plus de cinquante (50) ans, comme une province officiellement bilingue, il n’en demeure pas moins que la langue française est toujours en situation de vulnérabilité dans la province. Certaines tendances lourdes sur le plan démographique (transfert linguistique, naissance, exogamie, structure d’âge, migration) devraient être une source d’inquiétude. Ainsi, bien que la population de langue maternelle française au Nouveau-Brunswick se soit accrue en nombre depuis 1951, sa proportion au sein de l’ensemble de la province a continué à décroître rapidement. Si nous comparons le nombre de personnes qui disent avoir le français comme langue maternelle avec le nombre de personnes qui disent parler le français comme première langue officielle, nous constatons qu’au Nouveau-Brunswick le premier groupe est supérieur en nombre au deuxième. Une telle situation devrait également représenter une source réelle d’inquiétude, puisque, outre le fait que la communauté francophone de la province n’intègre pas les personnes de langue étrangère, de plus en plus de personnes de langue maternelle française adoptent l’anglais comme langue d’usage quotidien au détriment de leur langue maternelle.


Si l’on ajoute à ce portrait un taux de fécondité inférieur au seuil de remplacement, un taux de transfert linguistique frisant les 11 % (dans certaines régions de la province, ce taux est de beaucoup supérieur à ce chiffre), un taux migratoire négatif, une faible capacité d’attirer les immigrants et une population vieillissante, il paraît absurde de ne pas affirmer que ces tendances démographiques lourdes risquent d’entraîner, si rien n’est fait, des effets négatifs sur la vitalité de la communauté linguistique francophone de la province. Sans tomber dans le pessimisme résigné, il paraît sage de s’interroger sur l’existence d’un certain déterminisme social propre à mettre en péril la survie même de la communauté linguistique minoritaire. Pour freiner cette tendance, le gouvernement provincial doit manifester une véritable volonté d’agir afin de procurer à la communauté minoritaire les moyens nécessaires pour redresser au plus vite sa situation démographique actuelle.


En plus de vivre dans un milieu anglo-dominant au sein de sa province, la communauté francophone du Nouveau-Brunswick est largement influencée par la culture anglophone présente partout au Canada et en Amérique du nord. Dans plusieurs régions de la province, et malheureusement dans plusieurs régions acadiennes, le français est pratiquement inexistant dans le paysage linguistique. Il est donc de la plus haute importance que les décideurs publics acquièrent une compréhension éclairée des effets qu’exerce le milieu majoritaire sur la langue et sur le comportement individuel. D’ailleurs, les études ont mis en évidence les effets pernicieux de ce qu’il appelle la langue de statut sur la langue minoritaire:


la langue du groupe majoritaire devient une «langue de statut»; c’est elle qui domine les contacts intergroupes et qui sera principalement employée dans les domaines liés à la mobilité sociale. En d’autres termes, la langue minoritaire aura tendance à devenir une «langue privée» et celle du groupe dominant s’imposera comme «langue publique»[3].


Il n’est donc pas étonnant que, dans un tel contexte, de nombreux membres de la communauté minoritaire préfèrent parler la langue de la majorité dans la sphère publique. Même s’ils savent pertinemment, pour la plupart, qu’ils sont titulaires de droits, ils hésiteront à les invoquer de peur de perturber et de déstabiliser un certain ordre établi et pour ne pas être perçus comme des provocateurs. Au bas mot, un changement radical d’attitude s’impose si nous voulons assurer la pérennité de la langue française au Nouveau-Brunswick. À ce sujet, la reconnaissance et la mise en œuvre des droits linguistiques peuvent servir à rehausser le statut de la langue minoritaire, d’où leur importance dans un contexte comme celui qui existe au Nouveau-Brunswick. Mais, encore faut-il que les instances gouvernementales croient en ces droits et que la communauté francophone veule bien s’en servir et sur ce plan rien n’est gagné.


Dans le présent processus de révision de la Loi sur les langues officielles, il serait donc approprié de reconnaître explicitement que la langue française est en situation de vulnérabilité et qu’elle doit bénéficier d’un soutien accru de la part des institutions gouvernementales pour assurer son épanouissement et son développement.


Il est souvent difficile pour un membre de la communauté linguistiquement majoritaire de comprendre la situation d’une personne en situation minoritaire. En effet, l’anglophone au Nouveau-Brunswick tient automatiquement pour acquis qu’il sera servi dans sa langue sans délai à l’hôpital, par Ambulance Nouveau-Brunswick et par toutes les institutions provinciales , et ce où qu'il se trouve dans la province. Il lui semble tout à fait normal de recevoir des services dans sa langue des entreprises privées, de travailler dans sa langue, d’avoir accès sans problème aux examens d’accès à une profession dans sa langue ou d’avoir accès dans sa langue à un service de garderie ou à un foyer de soins. Pour le francophone au Nouveau-Brunswick, l’obtention de ces services dans sa langue est souvent aléatoire et les exiger représente un geste politique que plusieurs ne sont, malheureusement, pas prêts à poser.


Dans ce contexte, on ne saurait sous-estimer l’importance de maintenir des institutions fortes pour protéger la langue et la culture de la communauté francophone de la province. La Loi sur les langues officielles doit donc favoriser le développement du plein potentiel de la communauté francophone en appuyant la vitalité de ses institutions. La complétude institutionnelle[4] en éducation (de la garderie au post-secondaire), en santé, en immigration, dans les domaines de la culture, de la justice et j’en passe, doit être non seulement confirmée, mais positivement appuyée par le gouvernement provincial.


Pour réaliser cet objectif, je recommande que la Loi sur les langues officielles soit modifiée pour y inclure :


· Un engagement de la part du gouvernement provincial et se ses institutions à protéger et appuyer la langue française et les institutions de la communauté francophone afin de soutenir leur vitalité.

· que le gouvernement provincial prenne l’engagement d’appuyer les secteurs clés pour la vitalité de la communauté francophone (par exemple l’immigration, l’éducation, la santé, les foyers de soins, la culture, la justice, etc…) et pour protéger et favoriser dans ces secteurs la présence d’institutions fortes pour la communauté francophone.

· que le gouvernement provincial adopte une politique sur l’immigration francophone en collaboration avec les représentants de la communauté francophone de la province.


Pour finaliser la reconnaissance du caractère linguistique distinct du Nouveau-Brunswick reconnu dans la Charte canadienne des droits et libertés, le temps me semble venu de fusionner à la Loi sur les langues officielles, la Loi reconnaissant l'égalité des deux communautés linguistiques officielles au Nouveau-Brunswick (Loi 88). La Loi reconnaissant l'égalité des deux communautés linguistiques officielles au Nouveau-Brunswick devrait, dans le contexte néo-brunswickois, jouer un rôle similaire à celui joué par la Partie VII de la Loi sur les langues officielles du Canada. Nous devons donner à cette loi une place plus visible, car elle a été pour le moins oubliée depuis son adoption en 1981.


La Loi reconnaissant l’égalité des deux communautés linguistiques officielles du Nouveau-Brunswick présente une vision détaillée de la dualité des communautés linguistiques dans la province. Son préambule précise que l’un des buts du législateur en adoptant cette loi était d’accroître les possibilités pour la communauté linguistique française de tirer profit de son héritage culturel et de le sauvegarder pour les générations à venir. C’est la raison pour laquelle le législateur a jugé qu’il était important de reconnaître le principe de l’égalité de statut des deux communautés linguistiques. Cette loi quasi constitutionnelle doit s’interpréter de façon large et libérale conformément à son objet. Elle doit forcément être contraignante et offrir un moyen pour assurer sa mise en œuvre. La Loi reconnaissant l’égalité des communautés doit fournir un cadre d’action aux institutions publique. Que devrait prévoir ce cadre d’action?


D’abord, la Loi reconnaissant l’égalité des communautés affirme l’égalité de statut et l’égalité des droits et privilèges des deux communautés linguistiques officielles de la province. Ensuite, elle prévoit que le gouvernement du Nouveau-Brunswick doit assurer la protection de l’égalité de statut et de droit et privilège des communautés linguistiques officielles et, en particulier, « leurs droits à des institutions distinctes où peuvent se dérouler des activités culturelles, éducationnelles et sociales ». Bien qu’elle emploie la locution adverbiale «en particulier/in particular» au lieu de l’adverbe «notamment/including» qu’elle utilise à l’article 16.1 de la Charte, je suis d’avis qu’elle offre néanmoins une protection institutionnelle généreuse pouvant servir à mieux préciser la portée des institutions que protège l’article 16.1.


L’article 3 de la loi prévoit que « dans la répartition des ressources publiques et dans ses politiques et programmes », le gouvernement encouragera « par des mesures positives » le « développement culturel, économique, éducationnel et social des communautés linguistiques officielles ».


Dans l’arrêt Charlebois c. Moncton, la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick a bien expliqué la portée de cette loi:


Par ailleurs, le par. 16.1(2) de la Charte prévoit explicitement que c’est «[le] rôle de la législature et du gouvernement du Nouveau-Brunswick de protéger et de promouvoir» le statut, les droits et les privilèges égaux des deux communautés linguistiques officielles. Cette disposition comporte, à l’instar de l’art. 23 de la Charte, une dimension collective et impose au gouvernement l’obligation d’intervenir de façon positive pour assurer le respect et l’application réelle de ces garanties linguistiques. En outre, l’art. 3 de la Loi reconnaissant l’égalité des deux communautés linguistiques officielles au Nouveau-Brunswick, dont les principes ont été enchâssés à l’art. 16.1 de la Charte, est plus explicite quant à l’engagement du gouvernement et énonce que le gouvernement, «dans les mesures législatives qu’il propose, dans la répartition des ressources publiques et dans ses politiques et programmes, encourage, par des mesures positives, le développement culturel, économique, éducationnel et social des communautés linguistiques officielles»[5].


Malheureusement, autre la décision Charlebois, la Loi reconnaissant l’égalité des communautés a été, depuis son adoption, peu, pour ne pas dire jamais, mentionnée dans les instances judiciaires. Les gouvernements provinciaux successifs ont agi de manière à ne pas en tenir compte, comme si elle n’existait pas. Pour sa part, la population ne semble pas consciente de son existence . Il est temps de corriger cette situation.


Je propose donc que les articles suivants soient ajoutés à la Loi sur les langues officielles :

· Reconnaissant le caractère unique du Nouveau-Brunswick, la communauté linguistique française et la communauté linguistique anglaise sont officiellement reconnues dans le contexte d’une seule province à toutes fins auxquelles s’étend l’autorité de la Législature du Nouveau-Brunswick; l’égalité de statut et l’égalité des droits et privilèges de ces deux communautés sont affirmées.

· Le gouvernement du Nouveau-Brunswick s’engage à assurer la protection de l’égalité de statut et de l’égalité des droits et privilèges des communautés linguistiques officielles et en particulier de leurs droits à des institutions distinctes où peuvent se dérouler des activités culturelles, éducationnelles et sociales.

· Le gouvernement du Nouveau-Brunswick, dans les mesures législatives qu’il propose, dans la répartition des ressources publiques et dans ses politiques et programmes, prendra des mesures positives pour assurer le développement culturel, économique, éducationnel et social des communautés linguistiques officielles.

Dans la prochaine partie, j’aborderai la question de la mise en œuvre de la Loi sur les langues officielles.

[1] LRC 1985, c 31 (4e suppl) [LLO fédérale]. [2] [1991] 1 CF 373 au para 16, [1990] ACF no 1052 (QL) (CA). [3] R. Landry, R. Allard et K. Deveau, «Un modèle macroscopique du développement psycholangagier en contexte intergroupe minoritaire» (2008) Diversité urbaine 45 aux pp 53-54. [4] Linda Cardinal et Rémi Léger, « La complétude institutionnelle en perspective », dans Politique et Société, diffusion numérique : 29 novembre, 2017, https://id.erudit.org/iderudit/1042233ar [5] Charlebois c Moncton, (ville de), 2001 NBCA 117, au para 115.

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