Partie VII- Révision LLO : communication et services (Propositions de modification)

Pour contrer le phénomène d’assimilation, l’appareil gouvernemental doit être capable de communiquer avec le public et lui offrir ses services dans les deux langues officielles. À ce sujet, la Commission Laurendeau-Dunton écrivait, en 1967:

lorsque la langue de la minorité est peu ou point reconnue dans une région, la minorité est forcée de se conformer à la pratique courante. Et c’est surtout de cette façon que les pouvoirs publics exercent une influence linguistique: ils pèsent alors de tout leur poids en faveur d’une langue et, de ce fait, ils accélèrent le processus d’assimilation linguistique de la minorité[1].

Peut-on dire au Nouveau-Brunswick, plus de cinquante ans après l’adoption de la première Loi sur les langues officielles, que l’appareil gouvernemental de la seule province officiellement bilingue au Canada peut communiquer avec le citoyen francophone dans sa langue, sans délai, partout dans la province? Poser la question, c’est pratiquement y répondre et certains me traiteront même de naïf de l’avoir fait.

Pourtant au Nouveau-Brunswick, le droit pour les citoyens de recevoir leurs services publics dans l’une ou l’autre des langues officielles existe depuis l’adoption de la Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick en 1969[2]. En 1982, ce droit sera constitutionnalisé aux paragraphes 20(2) de la Charte canadienne des droits et libertés[3]. En 2002, l’adoption d’une nouvelle Loi sur les langues officielles précisera davantage ce droit[4].

Dans son aménagement linguistique, la province a également choisi une démarche fondée sur la notion de «personne» plutôt que de «territoire», reconnaissant ainsi aux citoyens le droit d’utiliser une langue minoritaire dans un territoire où l’autre langue est majoritaire.

Selon la notion de « territoire », l’usage d’une langue est intimement lié à la concentration de ses locuteurs dans un espace géographique précis. Ainsi, les services fournis dans la langue du citoyen ne le seront que dans une ou des régions définies, et nulle part ailleurs. La démarche territoriale favorise donc l’unilinguisme au sein d’un territoire déterminé. Elle tire son origine du phénomène voulant que les locuteurs d’une même langue tendent à se regrouper géographiquement, ce qui devrait normalement faire coïncider les frontières étatiques et les frontières linguistiques. Ainsi, les personnes vivant sur un même territoire devraient habituellement parler la même langue et ceux qui s’y établissent seraient tenus d’employer dans l’espace public la langue dominante du territoire, l’usage de toute autre langue étant restreint à l’espace privé.

La démarche inspirée de la notion de « personne » s’intéresse plutôt à la possibilité que soit employée une langue minoritaire dans un territoire où une autre langue est majoritaire. Théoriquement, l’individu ne se trouve plus limité dans l’emploi de sa langue par un territoire géographique en particulier, mais il peut exercer son droit partout, sans restriction territoriale. C’est la solution qu’a adoptée le Nouveau-Brunswick.

Les choses, hélas, ne sont pas toujours aussi simples, car la notion de territorialité n’entraîne pas nécessairement l’unilinguisme et force souvent l’État à prendre en compte les intérêts des autres langues parlées sur son territoire. Par ailleurs, la démarche fondée sur la notion de personne est souvent circonscrite par des considérations régionales et démographiques: dans certaines régions, un trop petit nombre de locuteurs de la langue de la minorité rend son usage, bien que reconnu en théorie, impossible en pratique. C’est le cas d’ailleurs dans plusieurs régions du Nouveau-Brunswick et même dans celles où il y a une forte proportion de locuteurs de la langue minoritaire.

A. La Loi sur les langues officielles et la prestation des services gouvernementaux dans les deux langues officielles

1. La prestation des services publics

Les articles 27 à 30 de la Loi sur les langues officielles visent la prestation des services offerts au public dans les deux langues officielles.

a) Le droit de recevoir les services

L’article 27 de la Loi sur les langues officielles reprend le libellé du paragraphe 20(2) de la Charte et prévoit que le public a le droit de communiquer avec toute institution de la province et d’en recevoir les services dans la langue officielle de son choix. Ce droit s’applique sans aucune limite sur l’ensemble du territoire du Nouveau-Brunswick ainsi qu’à toutes les institutions qui entrent dans la définition de ce terme à l’article 1 de la loi. L’obligation ne s’applique donc pas seulement aux sièges sociaux de ces institutions, mais également à tous leurs bureaux, conseils ou offices. Ainsi, le francophone est en droit, du moins en théorie, de s’attendre à ce qu’un bureau de ces institutions situé à Sussex soit en mesure de lui offrir un service dans sa langue et il en est de même pour l’anglophone dans un bureau de Caraquet.

Afin de fournir aux ministères, à divers organismes et aux sociétés d’État un énoncé des orientations que se fixe le gouvernement afin d’offrir dans les deux langues officielles des services, le gouvernement adoptait en 2009, une Politique et lignes directrices sur les langues officielles – langue de service.[5] Mais, que signifie l’expression « politique »? Une politique peut-elle produire un effet juridique? En français, le mot «politique» revêt plusieurs sens, mais, dans le cas qui nous intéresse ici, la politique vise à offrir à la fonction publique des lignes directrices sur la façon de procéder sur un sujet précis. Ainsi comprise, une politique ne confère aucun droit aux individus. Il s’agit plutôt d’un document qui est censé apporter des précisions au sujet de la conduite à prendre dans un contexte donné. Cela étant dit, dans la mesure où elle serait contraire à la constitution, à la loi ou à un règlement, elle peut faire l’objet de sanction judiciaire.

La Politique – langue de service vise à aider et à guider les ministères, les institutions et les organismes de la province à s’acquitter de leurs obligations reliées à la Loi sur les langues officielles. Elle vise également à garantir l’offre et la prestation de services de qualité égale dans les deux langues officielles. La Politique – langue de service s’applique aux ministères, aux organismes gouvernementaux, au secteur de la santé, aux sociétés de la Couronne ainsi qu’aux établissements et aux entreprises privées qui offrent des services gouvernementaux. Toutefois, compte tenu de la dualité du système scolaire, elle ne s’applique pas aux divisions du ministère de l’Éducation, qui sont organisées sur la base de l’une ou l’autre des langues officielles. Elle ne s’applique pas non plus aux écoles et aux bureaux des districts scolaires. En ce qui concerne le ministère de l’Éducation postsecondaire, de la Formation et du Travail, bien que la politique s’applique au ministère, elle ne s’applique pas aux collèges communautaires ni aux universités.

Aussi surprenant que cela puisse paraître, c’est le ministère des Finances et le Conseil du Trésor qui est responsable de la Politique – langue de service. Je doute que cette politique soit bien haute dans la liste de priorité de ce ministère. Quoi qu’il en soit, il incombe donc à ce ministère de surveiller la mise en œuvre de la politique et de fournir des avis sur son interprétation et son administration. Or, ce mandat semble contraire à la Loi sur les langues officielles qui elle donne cette responsabilité au premier ministre.

La Politique – langue de service prévoit certaines définitions dont celle du concept de «service de qualité égale», lequel s’entend «des services [qui sont] offerts activement dans les deux langues officielles et qui sont disponibles dans la langue de choix du client sans délai indu». Elle ne définit pas, toutefois, ce qu’il faut entendre par délai indu. Cette notion, selon laquelle les services dans la langue que choisit le client doivent être offerts sans délai indu, laisse sous-entendre qu’un délai serait acceptable, pourvu qu’il ne soit pas indu.

Or, le mot délai n’apparait pas ni dans la Charte ni dans la Lois sur les langues officielles et il n’est défini nul part. Le paragraphe 20(2) de la Charte et l’article 27 de la Loi sur les langues officielles prévoient, au contraire, que le public a le droit de communiquer avec toute institution et d’en recevoir les services dans la langue officielle de son choix sans aucune limite de temps. Il n’y est aucunement question de délai, indu ou non. Je tiens à le rappeler pour que ce soit clair, la Politique – langue de service ne peut pas avoir pour effet de limiter ou de modifier les droits que reconnaît la Charte et la Loi sur les langues officielles.

Notons également que le concept d’égalité réelle n’apparaît pas dans la politique. Pourtant, la Cour suprême du Canada n’a-t-elle pas affirmé que l’égalité réelle est la norme en droit linguistique? L’égalité réelle se réalise quand on prend en considération des différences dans les caractéristiques et les circonstances de la communauté minoritaire, en offrant des services avec un contenu distinct ou au moyen d’un mode de prestation différent afin d’assurer que la minorité reçoive les services de même qualité que ceux de la majorité.

La norme qui semble être retenue dans la Politique – langue de service est plutôt celle de l’égalité formelle, laquelle se réalise quand on traite identiquement les membres de la communauté minoritaire de langue officielle et ceux de la communauté majoritaire en leur offrant des services identiques tant en français qu’en anglais, sans tenir compte des différences possibles qui distinguent les deux communautés.

La Politique – langue de service prévoit par la suite que, «lorsqu’un service est offert au public par une institution gouvernementale, il existe une obligation légale que ce service soit offert et fourni dans la langue officielle choisie par le public». Elle ajoute qu’il n’existe aucune exception fondée sur un nombre minimal de membres d’une communauté linguistique quelconque dans une région donnée. Le public peut donc s’attendre à recevoir d’une institution gouvernementale des services dans la langue officielle de son choix, peu importe où ils sont fournis dans la province.

Le service au public comprend notamment «la communication orale, la correspondance, modes de prestation de services par voie électronique (courrier électronique, internet, messagerie vocale), les entrevues aux fins de dotation, les formulaires et documents destinés au public, la documentation, l’affichage, les services des tribunaux judiciaires et administratifs et les services fournis par des tiers». On a jugé bon de préciser: «Cela englobe les services réguliers et spécialisés normalement offerts au public en vertu de la législation et des programmes du gouvernement. Ceci comprend tous les services gouvernementaux offerts au public ainsi que les services techniques, consultatifs et professionnels. Ils incluent aussi les demandes ou requêtes de personnes, groupes ou organisations adressées au gouvernement en vue de la solution de problèmes inhabituels relatifs à la prestation des services gouvernementaux ou à la nécessité d’offrir de tels services».

De plus, la politique précise que les fonctionnaires ne doivent pas normalement recourir aux services d’interprétation pour assurer la prestation du service. Toutefois, dans les cas où les services d’interprétation se révèlent nécessaires, ils doivent être immédiatement accessibles.

À la lumière de ce qui précède, je recommande

· Que toute modification à la Loi sur les langues officielles qui imposerait la notion de « délai raisonnable » ou de « sans délai indu » pour obtenir des services gouvernementaux dans la langue officielle de son choix soit rejetée et que cette mention soit également retirée de la Politique – langue de service;

· Que la Politique – langue de service soit revue et corrigée afin de la rendre conforme aux obligations reconnues dans la Charte et dans la Loi sur les langues officielles.

Je note également que la Politique – langue de service ne prévoit rien au sujet de l’utilisation des médias sociaux ou autres moyens technologiques par les institutions provinciales. Le gouvernement provincial devrait sérieusement considérer la mise en place de normes standards pour leur utilisation. Il est clair que les institutions provinciales doivent, lorsqu’elles les utilisent, respecter la Loi sur les langues officielles; ainsi doivent-elles s’assurer que les services fournis et l’information donnée sont de qualité égale tant en français qu’en anglais. Il se peut que l’institution ait deux comptes distincts unilingues, un en anglais et l’autre en français, afin d’être en mesure de présenter un contenu, des conditions d’utilisation et des messages dans les deux langues officielles qui soient de qualité égale. Les membres du public peuvent évidemment interagir sur les médias sociaux dans la langue officielle de leur choix. L’institution devra cependant, en cas de question ou de commentaire, répondre dans la langue officielle que choisit le membre du public.

En raison de la nature des médias sociaux, je reconnais que le contenu des comptes anglais et français peut varier, particulièrement lorsqu’il s’agit des messages et des commentaires qu’affichent les utilisateurs. De plus, lorsque l’institution affiche des liens à des sites Web autres que ceux du gouvernement, il peut arriver que certains de ces liens mènent à des sites d’organisations qui ne sont pas assujettis à la Loi sur les langues officielles et dont les sites sont disponibles dans une langue seulement.

L’utilisation que font les ministres provinciaux et le premier ministre des médias sociaux soulève également certaines questions. S’ils les utilisent à des fins personnelles ou partisanes, il m’apparaît clair qu’ils ne sont pas soumis aux obligations de la Loi sur les langues officielles. Toutefois, lorsqu’ils utilisent les médias sociaux pour les besoins de leurs ministères, ils doivent à ce moment se conformer à la Loi sur les langues officielles et offrir une information de qualité égale dans les deux langues officielles. Il peut parfois être difficile d’établir une démarcation entre l’utilisation de ces outils à des fins politiques ou à des fins officielles. Dans un tel cas, l’utilisateur devrait faire preuve de prudence et communiquer l’information dans les deux langues officielles.

· Que le gouvernement se dote d’une politique sur la langue de service conforme à ses obligations linguistiques en vertu de la Charte et de la Loi sur les langues officielles en ce qui concerne l’utilisation des médias sociaux et des nouvelles technologies.

b) Obligation des institutions gouvernementales

L’article 28 exige que les institutions veillent à ce que le public puisse communiquer avec elles et en recevoir les services dans la langue officielle de son choix. Il est donc impératif que le gouvernement provincial instaure un mode de fonctionnement qui permettra aux institutions de s’acquitter pleinement de cette obligation. Il est impensable que l’on puisse la mener à bien sans la mise en place d’une stratégie axée sur la planification des besoins, la détermination des objectifs, la formation des employés et l’élaboration de mécanismes d’application et de contrôle. Le gouvernement provincial se doit donc d’élaborer un plan directeur en matière de langues officielles pour l’ensemble de l’appareil gouvernemental afin de répondre pleinement et de manière efficace à ses obligations en matière de langue officielle.

Je tiens à ajouter que les nouvelles technologies ne doivent pas devenir un moyen d’offrir un service dans les deux langues officielles, sauf dans des cas exceptionnels qui devront être précisés et qu’elles ne peuvent se substituer à un service de qualité égale notamment dans certains secteurs comme celui de la santé.

Je propose donc :

· Que la Loi sur les langues officielles prévoit l’élaboration par le gouvernement d’une stratégie axée sur la planification des besoins, la détermination des objectifs, la formation des employés et la mise en place de mécanismes d’application et de contrôle afin d’assurer la prestation de services de qualité égale dans les deux langues officielles.

c) Offre active

En 1967, la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme faisait allusion dans son rapport au concept de l’offre active:

Écartons une solution à nos yeux inacceptable: ne dispenser des services dans la langue de la minorité que dans la mesure où celle-ci les réclamerait. Un tel système ne comporterait aucune garantie sérieuse, car il serait livré à l’interprétation plus ou moins arbitraire des autorités du moment. De plus, dans une province où des services n’ont jamais été établis dans la langue de la minorité officielle, ou bien ne l’ont été que parcimonieusement, les membres de cette minorité, nous l’avons vu plus haut, ont pris l’habitude de se résigner à la situation, même quand ils l’estiment injuste. Il faut, à notre avis, retenir des critères plus objectifs, fondés sur une réalité moins fluide[6].

Nous oublions trop souvent que le gouvernement est le reflet de l’ensemble de ses citoyens. En tant que locuteur de l’une des deux langues officielles du pays, le citoyen ne devrait pas avoir l’impression de bousculer le fonctionnement de l’appareil étatique lorsqu’il souhaite s’adresser à lui et en recevoir les services dans sa langue. Comme la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme l’a si bien souligné:

Lorsque cette situation est devenue habituelle, c’est-à-dire lorsque la langue de la minorité est peu ou point reconnu dans une région, la minorité est forcée de se conformer à la pratique courante. Et c’est surtout de cette façon que les pouvoirs publics exercent une influence linguistique: ils pèsent alors de tout leur poids en faveur d’une langue et, de ce fait, ils accélèrent le processus d’assimilation linguistique de la minorité[7].

D’où l’importance du droit au service dans sa langue et de l’offre active de service, car les dommages causés par une violation du droit et de l’obligation d’offrir activement les services sont réels et d’une grande importance pour la communauté minoritaire:

Il n’est pas facile de mesurer cette influence. Si l’on isole chaque cas particulier, elle est minime: pour un francophone qui le peut, devoir à l’occasion échanger quelques mots en anglais avec un employé des Postes ou des Chemins de fer nationaux, cela n’a sans doute pas grande importance, du moins dans 1’ordre pratique. Mais lorsqu’on tient compte du rôle linguistique déterminant joué par 1’école, si l’on songe à celui des communications de masse qui dépendent directement d’une régie d’État, bref, si l’on fait la somme de toutes les occasions qu’a le citoyen de s’exprimer dans une langue ou de l’entendre quand il entre en contact avec les diverses administrations publiques, alors on doit conclure que l’influence linguistique exercée globalement par les pouvoirs publics est réelle et profonde[8].

L’État occupe effectivement un rôle crucial dans le maintien de la vitalité linguistique d’une communauté minoritaire, d’où l’importance pour lui d’assurer la promotion des droits linguistiques en tout temps et en tout lieu.

L’article 28.1 de la Loi sur les langues officielles énonce l’obligation des institutions de faire une «offre active» de service dans les deux langues officielles. Selon cette disposition, les institutions gouvernementales doivent adopter des mesures pour informer le public que leurs services sont offerts dans la langue officielle de son choix. L’offre active de service est le premier jalon que doit franchir le représentant d’une institution du gouvernement provincial[9]. Il ne s’agit plus, comme c’était le cas avec la Loi sur les langues officielles de 1969, d’attendre qu’un membre du public exige de se faire servir dans la langue officielle de son choix. Que quelqu’un comprenne ou non l’anglais ou le français n’a aucune importance. Il faut dans tous les cas respecter le choix du public quant à la langue dans laquelle il veut être servi après lui avoir offert la possibilité de choisir l’une ou l’autre langue officielle. Une fois le choix de langue exprimé, l’institution doit s’assurer de disposer des mécanismes nécessaires pour que le membre du public puisse recevoir immédiatement un service dans la langue de son choix et ce service doit être de qualité égale, quelle que soit la langue officielle choisie[10].

Ce concept d’offre active semble toutefois effrayer et être très mal compris par les institutions provinciales. Selon les rapports du Commissariat aux langues officielles, du premier jusqu’au dernier, la majorité des plaintes déplorent le manque «d’offre active». Pourtant, comme le souligne le juge en chef Richard de la Cour du Banc de la Reine dans l’affaire Gautreau c. Nouveau-Brunswick, ce concept est très important:

Si les langues ont un statut égal, il faut par conséquent conclure de la nécessité d’une offre active. C’est une question de dignité, de fierté et de respect mutuel des individus de la société. Il ne peut être accepté d’encourager et de justifier des normes différentes d’une langue à l’autre[11].

La juge Lavigne, à la Cour du Banc de la Reine, renchérit dans l’affaire R. c. Gaudet:

Les minorités linguistiques ne revendiquent pas toujours les services auxquels elles peuvent prétendre. […] La notion d’«offre active» revêt donc une grande importance comme facteur de progrès vers l’égalité de statut des deux langues officielles. Ceci s’adapte aussi bien avec l’idée que les droits linguistiques garantis dans la Charte ont un caractère réparateur par rapport aux situations antérieures[12].

Dans l’avant-propos de son rapport annuel 2014-2015, le Commissariat aux langues officielles du Nouveau-Brunswick s’exprime ainsi au sujet de la dynamique de l’offre active: «Les institutions visées par la [Loi sur les langues officielles] ont l’obligation d’informer le public que leurs services sont disponibles dans les deux langues officielles. Ce n’est donc pas au citoyen de demander un service dans sa langue; c’est l’institution qui a l’obligation de le lui offrir»[13].

La Politique– Langue de service exige des employés du gouvernement qu’ils soient tenus d’effectuer l’offre active de services dans les deux langues officielles. Dans certaines situations, l’institution estime qu’il suffit d’utiliser une affiche afin d’informer les membres du public que, s’ils souhaitent communiquer en français, ils doivent eux-mêmes aviser l’employé en poste et attendre qu’un employé se déplace afin de venir les servir[14]. Manifestement, une telle pratique n’est pas conforme aux obligations prévues dans la Loi sur les langues officielles. L’institution ne peut prétendre vouloir respecter ses obligations linguistiques en offrant un service immédiat aux clients anglophones, alors que les clients francophones doivent attendre qu’un membre du personnel bilingue soit libre pour lui offrir le service dans sa langue.

Dans son Rapport annuel 2015-2016, le Commissariat aux langues officielles du Nouveau-Brunswick fait état des résultats d’une étude qui visait à vérifier la conformité des ministères et des organismes aux obligations de la Loi sur les langues officielles[15]. Cette étude a permis d’établir une comparaison entre la prestation de service en anglais et en français à l’échelle provinciale et régionale. Les résultats de cette étude ont démontré le faible taux d’offre active lors des vérifications en personne. «En moyenne, les employés ont salué moins d’une fois sur cinq les vérificateurs dans les deux langues officielles»[16]. Pourtant, comme le souligne la Commissaire, «l’offre active de service est, pour le citoyen, la clé à un service de qualité dans la langue de son choix»[17].

Je propose :

· Qu’une campagne d’information et d’éducation soit entreprise auprès des employés des institutions de la province afin de les sensibiliser à l’importance du concept « d’offre active » et des obligations qui en découlent.

· Que les modifications nécessaires soient apportées à la Politique sur la langue de service afin de s’assurer que celle-ci soit conforme aux obligations du gouvernement en matière « d’offre active. »

d) Affichage public

Selon l’article 29 de la Loi sur les langues officielles, «tout affichage public et autres publications et communications destinés au grand public et émanant d’une institution sont publiés dans les deux langues officielles». Les panneaux routiers (y compris l’affichage touristique), les enseignes devant les immeubles gouvernementaux, les indications dans les bureaux gouvernementaux sont des exemples d’affichage public gouvernemental[18].

Une des questions généralement soulevées en ce qui concerne l’affichage public gouvernemental est que l’ordre de présentation des deux langues officielles favorise généralement l’anglais, même dans les régions majoritairement francophones: l’anglais se retrouve à gauche ou au-dessus; le français à droite ou au-dessous. Comme le souligne le Commissaire aux langues officielles, «sachant qu’on lit de gauche à droite et de haut en bas, l’ordre de présentation actuel ne contribue pas à promouvoir la langue française»[19]. Pareil ordre de présentation dans les régions majoritairement francophones apparaît «inapproprié, car il ne reflète pas la réalité linguistique du milieu»[20].

En 2010, le Commissaire aux langues officielles a recommandé au premier ministre que la province se dote d’une politique équilibrée sur l’affichage gouvernemental qui respecterait pleinement le principe d’égalité des deux langues officielles et qui tiendrait compte de la réalité linguistique des régions. La province n’a jamais donné suite à cette recommandation.

Je propose :

· que la Loi sur les langues officielles prévoit l’obligation pour la province de se doter d’une politique équilibrée sur l’affichage gouvernemental qui respecterait pleinement le principe d’égalité des deux langues officielles et qui tiendrait compte de la réalité linguistique des régions.

e) Services offerts par des tiers

L’article 30 de la Loi sur les langues officielles prévoit que la province et ses institutions sont tenues de veiller à ce que les services offerts au public par des tiers pour le compte de la province ou de ses institutions soient présentés dans l’une ou l’autre des langues officielles. Cet article vise évidemment les entités qui exercent une activité qui peut être attribuée au gouvernement[21]. L’article précise que le public doit pouvoir communiquer avec le tiers et obtenir ses services dans la langue officielle de son choix.

La Loi sur les langues officielles répond ainsi aux inquiétudes que pourrait susciter la privatisation de certaines fonctions ou certaines activités gouvernementales. Bien qu’aucune décision néo-brunswickoise n’ait eu à traiter de cet article, ce n’est pas le cas en ce qui concerne l’article 25, une disposition similaire que l’on retrouve dans la Loi sur les langues officielles du Canada[22]. Ces décisions pourraient éventuellement nous servir de précédent au Nouveau-Brunswick.

Je note cependant que la Commissaire aux langues officielles Katherine d’Entremont a procédé à l’examen de cette question dans l’un de ses rapports d’enquête[23]. Un rapport très pertinent, mais qui malheureusement a été très mal compris et mal interprété par une partie de la population, certains médias et par le gouvernement de l’époque.

Dans ce rapport, la Commissaire réitère le fait que, suivant l’article 30 de la LLO, il incombe au gouvernement provincial de garantir que les tiers qui fournissent un service pour son compte respectent les obligations linguistiques au même titre que les institutions provinciales elles-mêmes[24]. Plus particulièrement, elle a analysé la relation qui existe entre le ministère des Transports et de l’Infrastructure et le Corps canadien des commissionnaires, un tiers au sens de l’article 30. Elle constate que le contrat qui régit cette relation ne prévoit aucune clause concernant les responsabilités et les obligations du tiers afin d’assurer des services dans les deux langues officielles conformément à l’article 30[25]. Elle ajoute que «le fait que le ministère des Transports et de l’Infrastructure ne s’est pas acquitté de sa responsabilité en se prévalant d’une telle clause dans le contrat a pour conséquence de concéder au tiers la liberté de choisir s’il doit se conformer ou non aux obligations prescrites par la LLO»[26]. Or, une institution du gouvernement provincial ne peut omettre de reporter ses obligations d’origine législative en transférant tout simplement à un tiers ses propres responsabilités. Elle doit s’assurer en tout temps du respect de la Loi sur les langues officielles.

En ce qui concerne plus particulièrement la situation entre le ministère des Transports et de l’Infrastructure et le Corps canadien des commissionnaires, le rapport de la Commissaire effectue le constat suivant:

La situation qui prévaut actuellement est celle qu’il devient impossible d’assurer l’uniformité parmi les services offerts pour le compte de l’institution. Par exemple, et après avoir étudié les documents faisant état des instructions données au tiers pour la Place Chancery [édifice gouvernemental à Fredericton], le Centre de Santé Victoria, l’Édifice du Centenaire, et la Résidence du gouverneur, nous avons constaté qu’un seul de ces édifices avait développé une consigne en référence à la prestation de service dans les langues officielles. Ainsi, à la deuxième page du document intitulé: Consignes du poste de commissionnaire de la Place Chancery, une vague directive n’adressant pas la prestation de service, mais se limitant seulement à l’offre de celui-ci y est inscrite à l’attention des commissionnaires:

«Lorsqu’un client entre, accueillez-le en français et en anglais.»

Cette situation illustre donc pourquoi il n’est pas convenable de compter sur la bonne volonté du tiers afin d’offrir un service conforme aux exigences de la LLO. Une consigne n’a pas la même légitimité qu’une clause contractuelle. Sans aucune clause enchâssée dans un contrat et imposée par l’institution, il est irréaliste de prétendre à ce que les obligations linguistiques seront respectées par le tiers[27].

À l’instar de la Commissaire, nous devons nous demander comment les membres du public peuvent s’attendre à recevoir un service dans la langue officielle de leur choix quand l’institution gouvernementale elle-même n’exige pas que le tiers se conforme à la Loi:

Le commissariat ne peut trop insister sur le fait qu’il relève de la responsabilité des institutions de s’assurer de la disponibilité en tout temps des services aux membres du public dans la langue officielle choisie par ces derniers. Une clause contractuelle détaillée permettrait d’assurer que le tiers observe ses responsabilités linguistiques et respecte l’obligation d’offrir activement et de fournir au public des services de qualité égale dans les deux langues officielles en tout temps[28] [nous soulignons].

Contrairement, à ce que certains ont alors soutenu, ce rapport ne visait aucunement le commissionnaires cause, mais visait plutôt l’inaction du gouvernement qui ne s’était pas assurer de faire respecter la loi. Toutes conséquences que peut avoir subie le commissionnairesest dues aux décisions prises par son employeur ou par le ministère qui a conclu le contrat avec l’employeur et non à la Commissaire d’Entremont. Je considère qu’elle a alors été injustement traitée, alors qu’elle ne faisait que faire le travail qu’une loi quasi-constitutionnelle lui mandatait de faire.

L’exigence « d’offre active » est également traitée dans la Politique – Langue de service, laquelle prévoit:

Lorsque l’initiative fait en sorte que les services gouvernementaux sont fournis au public ou aux employés des services publics par un fournisseur de services extérieur au gouvernement, le contrat doit comprendre une clause énonçant les responsabilités et les obligations des parties en vertu de la politique sur la langue de service pour assurer des services dans les deux langues officielles. Donc, les exigences en matière de service qu’impose la Loi sur les langues officielles aux institutions gouvernementales s’appliquent aussi aux tiers. [nous soulignons].

Or, la Politique apporte par la suite une nuance: «Ceci n’indique pas que chaque fournisseur de service a l’obligation de pouvoir fournir des services bilingues. Il relève de la responsabilité de l’institution gouvernementale responsable de s’assurer de la disponibilité des services aux clients dans la langue choisie par ces derniers. Ce service peut soit provenir d’un fournisseur ayant la capacité bilingue ou de plusieurs fournisseurs ayant la capacité dans l’une ou l’autre des langues officielles».

Cette explication ne me semble pas conforme à ce que prévoit l’article 30 de la Loi sur les langues officielles, qui dispose que, si elle fait appel à un tiers afin qu’il fournisse des services pour son compte, la province ou une institution, le cas échéant, est chargée de veiller à ce qu’il respecte les obligations que lui impose la Loi sur les langues officielles. Or, la politique semble plutôt indiquer qu’il n’est pas nécessaire que le fournisseur ou un tiers respecte ces obligations, pourvu que les services soient disponibles ailleurs. La Loi sur les langues officielles est pourtant claire: le gouvernement ou l’institution de la province doit veiller à ce que le tiers ait cette capacité et, en cas d’incompatibilité, entre la loi et la politique, il va sans dire que c’est la loi qui l’emporte.

Comme l’affirme le Rapport de la Commissaire:

En somme, il revient à l’institution de prendre des mesures positives […] et de garantir les exigences linguistiques dans la prestation de service par l’entremise d’un contrat qu’elle conclut avec des tiers. Il s’agit de la seule approche concevable afin que les garanties linguistiques ne soient plus considérées comme étant simplement facultatives ou symboliques par le tiers[29].

Je propose donc :

· Que la Loi sur les langues officielles soit modifiée afin d’y prévoir une disposition qui prévoit l’obligation pour l’institution gouvernementale de prévoir que les contrats conclus avec des tiers comprennent des clauses détaillées énonçant clairement les responsabilités et les obligations des parties en vertu de Loi sur les langues officielles.

Si ma mémoire est bonne, il ne m’est jamais arrivé d’être en désaccord avec un rapport d’enquête de la Commissaire d’Entremont, sauf pour le cas suivant. Dans un rapport d’enquête, elle a conclu que les magasins de franchise de la Société des alcools du Nouveau-Brunswick (Alcool NB) n’avaient pas les mêmes obligations linguistiques qu’Alcool NB, une société d’État provinciale qui est responsable de l’achat, de l’importation, de la distribution et de la vente au détail de toutes les boissons alcoolisées dans la province[30].

Pourtant, selon le site Web d’Alcool NB[31], il est clairement indiqué que le programme de magasins de franchise a été établi pour offrir un meilleur service au public dans les collectivités où Alcool NB a décidé de ne pas établir un magasin d’alcool, pour servir les clients, pour générer des ventes supplémentaires pour Alcool NB et pour aider au développement de l’industrie de vente d’alcool au Nouveau-Brunswick. Les franchisés sont autorisés à vendre de la bière, des vins, des spiritueux et d’autres boissons alcoolisées que l’on retrouve normalement dans les magasins d’Alcool NB.

De plus, la Politique pour le Programme de magasin de franchise décrit en détail les modalités d’obtention d’un permis de franchise et les obligations qu’ont les magasins de franchise. On peut y lire notamment que les franchisés sont libres de choisir la configuration commerciale qu’ils préfèrent, sous réserve de l’approbation d’Alcool NB, mais un local doit tout de même être désigné pour la vente et le stockage des produits d’Alcool NB. Le Programme prévoit également qu’Alcool NB fournira une formation aux participants au sujet des exigences de la Loi sur la réglementation des alcools[32] et toute autre question de responsabilité sociale pertinente. De plus, une formation continue au sujet des produits et une aide dans la gestion du portefeuille seront offertes aux franchisés. Alcool NB s’engage également à fournir gratuitement des enseignes d’intérieur et d’extérieur. Conformément à la Loi sur la réglementation des alcools, tous les employés des magasins de franchise qui manipulent des boissons alcoolisées doivent être âgés d’au moins 19 ans. La Politique ne contient toutefois aucune disposition relative à la langue de service.

Le Commissariat aux langues officielles avait reçu deux plaintes concernant l’absence de services bilingues dans des magasins franchisés. Au sujet de la première plainte concernant l’absence de services en français au magasin franchisé de Saint-Antoine, dans le comté de Kent, le Commissariat avait conclu que le magasin de franchise avait des obligations linguistiques: le programme de franchise présentait ces magasins comme des mandataires d’Alcool NB, offrant un service pour leur compte, démontrant ainsi qu’ils opéraient à titre de tiers d’Alcool NB au sens de la Loi sur les langues officielles.

Au sujet de la deuxième plainte, laquelle concernait encore une fois l’absence de services en français dans le magasin franchisé de Memramcook, le Commissariat aux langues officielles a pris une position diamétralement opposée, refusant même d’accueillir la plainte. Selon la Commissaire, à la lumière «du fait que le programme de magasins de franchise avait rapidement évolué et que des marchés d’alimentation à grande surface pouvaient maintenant vendre de l’alcool, le Commissariat a alors procédé à une révision en profondeur de la relation contractuelle entre [Alcool NB] et les magasins franchisés»[33]. Cette «analyse» a permis au Commissariat de conclure que les magasins de franchise n’étaient pas des tiers, mais uniquement des points de vente où il est possible de se procurer des produits d’Alcool NB. Toutefois, le Commissariat ne fait pas état des changements dont il a pris connaissance lors de sa «révision en profondeur» et en quoi ces changements diffèrent du Programme des magasins franchisés.

Le changement d’interprétation du Commissariat aux langues officielles est difficile à comprendre et à suivre, surtout lorsque l’on considère que le magasin qui faisait l’objet de la plainte se trouve dans la municipalité francophone de Memramcook, laquelle n’est pas desservie par un autre magasin d’Alcool NB. Pourtant, ce magasin agit sous la bannière d’Alcool NB (l’enseigne extérieur porte la mention «agent») et de façon conforme aux obligations qui sont prévues dans la Politique pour le Programme des magasins franchisés. À la lumière de ces faits, il ne fait aucun doute que ce magasin et d’autres comme lui sont des tiers qui agissent pour le compte d’Alcool NB.

En ce qui concerne les «marchés d’alimentation de grande surface», je ne vois pas en quoi ce simple fait justifie un changement d’interprétation à l’égard des obligations linguistiques qui incombent aux tiers qui fournissent des services pour le compte de la province ou de l’une de ses institutions. De plus, le magasin franchisé de Memramcook ne peut pas être qualifié de «marché d’alimentation de grande surface», et, quoi qu’il en soit, la question des obligations linguistiques de ces marchés de grande surface ne devra être abordée que si une plainte est déposée à leur égard. De plus, je ne vois pas pourquoi certaines obligations linguistiques, comme par exemple l’affichage dans les deux langues officielles et la disponibilité d’un personnel bilingue formé sur les produits d’Alcool NB vendus par le franchisé, ne pourraient pas être prévues dans le contrat avec ces « points de vente. »

L’interprétation du Commissariat aux langues officielles semble indiquer que l’on pourrait contourner les obligations linguistiques législatives et constitutionnelles par l’adoption d’une Politique ou par un contrat qui qualifierait le tiers non comme un « agent », mais comme un « point de vente ». Pourtant, ce qui est important ce n’est pas comment le tiers se décrit dans le contrat, c’est plutôt de savoir s’il agit pour le compte d’une institution de la province.

Alcool NB ne peut priver les citoyens vivant dans des collectivités, qui n’ont pas de point de vente au détail de boissons alcoolisées, de leurs droits linguistiques tout simplement en désignant un franchisé comme étant un « point de vente »; l’article 30 de la LLO a été adopté justement pour régler ce genre de situation.

Je propose donc :

· Que les entreprises franchisées, que ce soit des agents ou de points de vente, qui agissent pour le compte d’une institution de la province soient soumises aux obligations prévues dans la Loi sur les langues officielles et que cette obligation soit clairement définie dans le contrat de franchise ou de points de vente.

f) Les services de police

Les articles 31 et 32 de la Loi sur les langues officielles visent les services de police. Selon le paragraphe 31(1), tout membre du public a le droit, lorsqu’il communique avec un agent de la paix, de se faire servir dans la langue officielle de son choix et il doit être informé de ce choix. Le terme «agent de la paix» est ainsi défini à l’article 1:

«agent de la paix» s’entend d’un agent de la paix, au sens de l’article 1 de la Loi sur la procédure applicable aux infractions provinciales, qui dessert le public que ce soit pour le compte de la Province, d’une municipalité ou en vertu d’un contrat pour la prestation de services de police conclu avec la Province ou une de ses institutions et comprend un agent de police au sens de cette même loi.

Les articles 31 et 32 s’appliquent donc à la Gendarmerie royale du Canada, qui, en vertu d’un contrat avec la province, offre des services de police pour le compte de celle-ci[35] et aux forces policières municipales.

Le paragraphe 31(2) dispose que, s’il n’est pas en mesure d’assurer la prestation des services dans la langue officielle choisie en vertu du paragraphe (1), l’agent de la paix doit, dans un délai raisonnable, prendre les mesures nécessaires pour communiquer dans la langue choisie. Notons que ce concept de délai raisonnable porte atteinte au critère de l’égalité réelle qu’impose l’article 20 de la Charte. D’ailleurs, il est difficile de définir ce qu’est un « délai raisonnable. »

Je propose donc :

· Que le paragraphe 31(2) de la Loi sur les langues officielles soit modifié afin d’enlever le bout de phrase dans un délai raisonnable.

· Le paragraphe 31 (4)[36] soit abrogé.

Bien que je ne souscris pas à cette interprétation, je reconnais que certaines personnes estiment que seuls les agents de la paix ont des obligations linguistiques en vertu de la Loi sur les langues officielles. Par conséquent, selon cette interprétation, les personnes qui ne sont pas des agents de la paix et qui travaillent aux postes de police ne seraient pas assujetties à la loi. Il m’est difficile de concevoir que ces personnes qui font partie du service de police puissent ne pas avoir d’obligations linguistiques alors que les policiers en ont. Toutefois, afin d’éviter toute ambiguïté quant à l’interprétation des obligations linguistiques des services de police et des agents de la paix, je recommande

· que le libellé du paragraphe 31(1) soit modifié afin d’y nommer précisément les services de police, y inclut les services offerts par des non-policiers

Dans la prochaine partie, j’aborderai la question de la langue de travail.

[1] Davidson Dunton et André Laurendeau, Rapport de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, Ottawa, Imprimerie de la Reine, 1967-1970 à la p 89 [Rapport de la Commission royale]. [2] Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick, LRN-B 1973, c O-1. [3] Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11 [Charte]. [4] Loi sur les langues officielles, LN-B 2002, c O-0.5 [LLO]. [5] Politiques et lignes directrices sur les langues officielles – Langue de service, en ligne : https://www2.gnb.ca/content/gnb/fr/ministeres/finances/ressources_humaines/content/politiques_lignes_directrices/langue_service.html#language. [6] Rapport de la Commission royale, supra aux pp 97-98. [7] Ibid à la p 91. [8] Ibid à la p 92. [9] Commissariat aux langues officielles du Nouveau-Brunswick, Rapport d’enquête: Ambulance Nouveau-Brunswick, no de dossier 2013-1992, mars 2014 à la p 6. [10] Voir DesRochers, supra. [11] Gautreau c Nouveau-Brunswick (1989), 101 RNB (2e) 1 à la p 28, [1998] AN-B no 1005 (QL), infirmée par la Cour d’appel sur une autre question (1990), 109 RN-B (2e) 54, [1990] AN-B no 860 (QL), et autorisation d’appel à la Cour suprême du Canada refusée, [1991] 3 RCS viii) [Gautreau]. [12] R c Gaudet, 2010 NBBR 27, 355 RN-B (2e) 277 au para 42 [Gaudet]. [13] Commissariat aux langues officielles du Nouveau-Brunswick, Rapport annuel 2014-2015, à la p 9. [14] Commissariat aux langues officielles du Nouveau-Brunswick, Enquête systémique: Enquête portant sur la prestation des services de sécurité et d’accueil dans les deux langues officielles aux édifices gouvernementaux,Dossiers 2015-2377; 2015-2586, mars 2016 à la p 12 [Enquête portant sur la prestation des services de sécurité…]. [15] Rapport annuel 2015-2016, supra aux pp 16-36. [16] Ibid à la p 12. [17] Ibid. [18] Commissaire aux langues officielles du N.-B., Rapport annuel 2009-2010 à la p 17, en ligne: <http://www.languesofficielles.nb.ca/sites/default/files/imce/pdfs/FR/rapport_annuel_2009-20102.pdf>. [19] Ibid. [20] Ibid. [21] Ces services incluent les services qui sont privatisés ou qui font l’objet d’un contrat entre le gouvernement provincial et une entité privée. Voir, par exemple, les services offerts par Ambulance Nouveau-Brunswick ou la privatisation des services médicaux extra-muros. [22] Texte de l’article 25 de la loi fédérale: «Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que, tant au Canada qu’à l’étranger, les services offerts au public par des tiers pour leur compte le soient, et à ce qu’il puisse communiquer avec ceux-ci, dans l’une ou l’autre des langues officielles dans le cas où, offrant elles-mêmes les services, elles seraient tenues, au titre de la présente partie, à une telle obligation». Pour une analyse de la jurisprudence portant sur cette disposition, voir Klinck, «Le droit à la prestation des services publics»,, Les droits linguistiques au Canada, 3e éd., sous la direction de M.Bastarache et M. Doucet, Les Éditions Yvon Blais, aux pp 535-37. [23] Enquête portant sur la prestation des services de sécurité…, supra. [24] Ibid à la p 9. [25] Ibid. [26] Ibid à la p 10. [27] Ibid. [28] Ibid à la p 11. [29] Enquête portant sur la prestation des services de sécurité, supra à la p 14. [30] Voir la Loi sur la société des alcools du Nouveau-Brunswick, LN-B 1974, c N-6.1. [31] La Société des alcools du Nouveau-Brunswick, en ligne: <http://www.nbliquor.com/French/Corp>. [32] LRN-B 1973, c L-10. [33] Courriel de K. d’Entremont, commissaire aux langues officielles, en date du 18 juillet 2016. [35] Voir Société des Acadiens et Acadiennes du Nouveau-Brunswick Inc. et Paulin c Canada, 2008 CSC 15, [2008] 1 RCS 383. [36] Le paragraphe 31 (4) prévoit : « Lorsqu’il détermine si l’agent de la paix a pris dans un délai raisonnable les mesures nécessaires que prévoit le paragraphe (2), le tribunal prend en compte les efforts qu’a déployés l’agence responsable ou le corps policier afin de s’acquitter des obligations que lui impose le paragraphe (3). »