Partie VIII – La révision de la LLO : Langue de travail (Propositions de modification)

La Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme s’est exprimée ainsi en ce qui concerne le droit de travailler dans l’une ou l’autre des langues officielles au sein de la fonction publique:

"La plupart [des recommandations sur la fonction publique] se justifient sur le simple plan de l’efficacité, mais, à ce motif, il convient d’ajouter le droit pour chacun de travailler dans l’une des deux langues officielles du Canada. Du point de vue administratif, il faut surtout élargir l’éventail des situations où le français puisse devenir langue de travail, particulièrement aux échelons moyen et supérieur, en assurant véritablement aux fonctionnaires francophones la possibilité de travailler dans leur langue et de contribuer de par leur culture aux travaux en cours[1]."

Une telle exigence procède directement du principe d’égalité linguistique. Puisque que ce principe est inscrit à l’article 16 de la Charte il convient de poser la question de savoir si cette disposition garantit constitutionnellement le droit pour les employés de la fonction publique de travailler dans leur langue. La réponse à cette question est d’autant plus importante au Nouveau-Brunswick, car, contrairement à la Loi sur les langues officielles fédérale[2], la Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick est muette au sujet de la langue de travail.

Les tribunaux n’ont pas encore tranché la question de savoir si l’article 16 de la Charte garantit aux fonctionnaires le droit de travailler dans la langue officielle de leur choix. Certains commentateurs ont conclu que cet article n’accordait pas ce droit aux fonctionnaires puisqu’il imposerait au gouvernement des obligations onéreuses et déraisonnables[3]. D’autres, dont je fais partie, ont fait valoir que cet article confère aux fonctionnaires du Parlement et du gouvernement fédéral ainsi qu’à ceux de la Législature et du gouvernement du Nouveau-Brunswick le droit d’employer le français et l’anglais comme langue de travail[4]. Il ne fait aucun doute que cet article, qui consacre l’égalité des deux langues officielles au sein des institutions gouvernementales fédérales et du Nouveau-Brunswick, est la seule disposition susceptible de garantir le droit pour les fonctionnaires de travailler dans la langue officielle de leur choix. En effet, comment parler d’égalité des langues officielles s’il est permis de travailler dans ces institutions dans une langue et non dans l’autre. Ce droit n’est toutefois pas absolu et doit être concilié avec celui du public de recevoir les services du gouvernement dans la langue officielle de leur choix, lequel est garanti par l’article 20 de la Charte.

Le droit dont le public est titulaire en vertu de l’article 20 ne s’oppose aucunement à celui de travailler dans la langue officielle de son choix. L’article 20 impose clairement aux gouvernements l’obligation positive de fournir des services dans la langue de choix de leurs destinataires. Il est clair que cette disposition privilégie le choix linguistique du public aux dépens de celui des agents du gouvernement. Comme le soulignent certains auteurs:

"[L]’idée de conflit soulevée ici découle d’une conception de l’État qui se réduit à ses agents pris individuellement. Elle exige, en outre, que l’on trouve inévitable que le droit du public en ce domaine s’oppose à un droit analogue reconnu aux fonctionnaires. La notion même de conflit écarte implicitement l’idée qu’il incombe au gouvernement des obligations plus larges que celles qui incombent à ses agents. Le conflit est écarté à partir du moment où l’on ne conçoit plus le gouvernement comme la simple collectivité de ses fonctionnaires. Autrement dit, dans le domaine des droits linguistiques, les obligations du gouvernement ne s’imposent pas aux fonctionnaires de façon individuelle, mais bien au gouvernement dans son ensemble. De cette façon, le gouvernement est tenu d’organiser les services de manière à pouvoir accueillir les usagers dans la langue qui est la leur et il devient ainsi possible de respecter le choix linguistique des administrés sans pour autant porter atteinte au droit individuel des fonctionnaires[5]."

Bien que le droit pour les fonctionnaires du Nouveau-Brunswick de travailler dans leur langue soit garanti par l’article 16 de la Charte, il n’en demeure pas moins qu’il n’est pas encore reconnu dans la Loi sur les langues officielles.S’agissant de la langue de travail, les gouvernements provinciaux successifs ont plutôt choisi de s’en remettre à des politiques et à des lignes directrices qui n’ont malheureusement aucun effet juridique.

La première politique sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick, adoptée en 1988, était fondée sur un double aspect: la langue de service et la langue de travail. Les dispositions qui traitaient de la langue de travail étaient si générales et si peu contraignantes qu’elles n’ont pas frayé la voie aux francophones de pouvoir travailler dans leur langue au sein de l’appareil gouvernemental. En 1996, une étude sur l’efficacité de la politique de 1988 concluait «qu’il est beaucoup plus difficile d’utiliser le français que l’anglais comme langue de travail au gouvernement. Le rapport note qu’il y a un écart entre les intentions de la politique de créer un milieu de travail propice à l’usage des deux langues officielles et la réalité»[6]. N’est-il pas alarmant de constater que les auteurs du Plan sur les langues officielles de 2015 tirent, près de vingt ans plus tard, la même conclusion: «Il est difficile, voire impossible, de travailler dans la langue de son choix si celle-ci est le français»[7]?

Les auteurs du Rapport de 1996 constataient également que, dans le cadre de leur travail, les fonctionnaires anglophones, en moyenne, «lisent en anglais 96 % du temps, écrivent en anglais 98 % du temps, et ils parlent en anglais 95 % du temps». Les fonctionnaires francophones, pour leur part, «lisent en français 40 % du temps, rédigent en français 51 % du temps et parlent en français 60 % du temps»[8]. Ces chiffres seraient encore plus faibles si l’on écartait de cette statistique les fonctionnaires qui travaillent dans le secteur francophone du ministère de l’Éducation.

Un peu plus loin, les auteurs ajoutent que «19 % des employés de langue officielle française ont déclaré avoir perdu un peu ou beaucoup d’aptitudes dans leur langue première. La grande majorité des représentants des deux groupes linguistiques disent avoir amélioré ou maintenu leurs aptitudes en anglais. Par contre, 18 % des anglophones ont aussi indiqué qu’ils avaient perdu des aptitudes dans leur langue seconde»[9]. Autre constat éloquent: «Les fonctionnaires francophones estiment qu’il y a un manque sérieux de bilinguisme chez la haute fonction publique»[10].

La Commissaire aux langues officielles, Katherine d’Entremont, dresse un constat similaire dans son Rapport annuel 2014-2015. J’ai traité des conclusions de ce rapport dans la partie de mon blogue portant sur la mise-en-œuvre de la loi, mais je crois qu’il est important de les reprendre ici. Selon la commissaire d’Entremont, le bilinguisme officiel n’a jamais signifié que tous les employés de l’État doivent parler les deux langues officielles. S’appuyant sur les dernières données gouvernementales, elle montre que seulement 41 % des employés de la fonction publique provinciale doivent être bilingues[11]. Elle se dit surprise de constater un tel état de choses: «Toutefois, on s’attendrait à ce que les premiers responsables de l’application de la LLO, les hauts fonctionnaires, doivent obligatoirement parler les deux langues. Et pourtant, dans la seule province officiellement bilingue au pays, aucune politique, aucune ligne directrice ne le prescrit»[12]. Elle ajoute que plusieurs raisons expliquent ce phénomène et elle les regroupe en quatre catégories qui justifient le fait que le bilinguisme doit constituer une compétence essentielle pour les titulaires des postes de la haute fonction publique:

· pouvoir communiquer avec les deux communautés linguistiques[13];

· veiller à la qualité des services bilingues offerts à la population[14];

· créer un environnement de travail bilingue[15];

· incarner les valeurs fondamentales de la province[16].

Les auteurs du Plan de 2015 notent qu’une des raisons qui expliquent la difficulté qu’éprouvent les fonctionnaires francophones de travailler dans leur langue est «la présence de cadres supérieurs unilingues»[17]. Malheureusement, le message ne semble pas avoir été entendu à Fredericton.

Lorsqu’on met en lumière les conséquences négatives qu’engendre un milieu de travail unilingue, l’inaction de la part des gouvernements provinciaux successifs en matière de langue de travail est difficilement explicable, hormis les motifs politiques qui les motivent à refuser d’agir. Comme les auteurs du Rapport de 1996 l’ont constaté, pareille situation risque de faire perdre aux fonctionnaires francophones la maîtrise de leur langue maternelle et aux fonctionnaires anglophones celle de leur langue seconde. De plus, un environnement de travail unilingue anglophone nuit à la vitalité de la langue minoritaire. En effet, ses locuteurs en viennent à considérer que leur langue au travail n’a pas sa place. Sur le plan des ressources consacrées à la formation des fonctionnaires anglophones dans leur langue seconde, elles sont en quelque sorte gaspillées, s’ils n’ont pas l’occasion de la parler ou de l’utiliser dans l’exercice de leurs fonctions.

Malgré les conclusions du Rapport de 1996, il faudra attendre jusqu’en 2009 pour que le gouvernement modifie la Politique relative à la langue de travail[18]. Selon le gouvernement provincial, la nouvelle politique «explique plus clairement l’orientation de la politique en raison des lignes directrices fournies pour [leur] mise en application»[19]. La politique vise «à aider et à guider les ministères, les institutions et les organismes de la province [à créer] un environnement de travail qui encourage [les employés] et [leur] permet de travailler et de faire carrière dans la langue officielle de leur choix»[20]. L’objectif visé est «de favoriser chez les employés l’utilisation des deux langues officielles dans les ministères, les institutions et les organismes de la province».

Bien que cette politique représente un pas dans la bonne direction, elle ne précise aucunement le droit des fonctionnaires de travailler dans la langue officielle de leur choix, ce droit découlant, comme je l’ai indiqué, de l’article 16 de la Charte. De plus, comme l’ont souligné les auteurs du Rapport de 1996 et du Plan de 2015, la langue de travail au sein de l’administration provinciale demeure généralement l’anglais. Pour que les choses changent à cet égard, il faudra que la haute administration publique et que les décideurs politiques fassent preuve d’un plus grand leadership, ce qui, encore aujourd’hui, manque cruellement. Il faudra aussi que les décideurs politiques s’acquittent de leurs responsabilités et définissent clairement dans la Loi sur les langues officielles quelles sont les responsabilités des institutions provinciales en la matière. La reconnaissance dans la Loi sur les langues officielles du droit de travailler dans sa langue offrirait aux personnes dont les droits seraient brimés un recours qui n’existe pas du tout dans la politique actuelle.

Dans son Rapport annuel 2013-2014, la Commissaire aux langues officielles d’Entremont s’est demandée : «Comment le gouvernement fournit-il des services bilingues?» Les constats qu’elle fait sont révélateurs et reflètent un manque d’engagement gouvernemental en la matière.

Pour fournir des services bilingues à la population, «l’approche d’équipe» est prévue dans la politique. Cette façon de faire consiste à regrouper les employés en équipes fonctionnelles et à mettre à profit leurs compétences linguistiques afin de fournir des services au public dans les deux langues officielles. La capacité linguistique de chaque équipe peut varier. La politique prévoit, par exemple, que les équipes qui ont beaucoup d’interactions avec le public, qui offrent des services spécialisés ou qui travaillent dans des régions où cohabitent des collectivités anglophone et francophone devront posséder une plus grande capacité linguistique en anglais et en français, comparativement aux équipes qui ont peu d’interaction avec le public ou qui travaillent dans des régions où prédomine l’une des deux langues.

Une fois définies les exigences en matière de bilinguisme, il y a lieu de déterminer le profil linguistique, c’est-à-dire le nombre nécessaire de personnes bilingues et unilingues pour fournir les services dans les deux langues officielles. Selon le Rapport annuel 2013-2014 de la Commissaire aux langues officielles, au 31 mars 2013, le profil linguistique exigeait que 39 % des employés parlent les deux langues officielles, 51 % des employés parlent l’anglais, 5 % des employés parlent le français et 5% parlent l’anglais ou le français[21].

Il faut aussi noter que les exigences de bilinguisme sont rattachées à la composition de l’équipe de travail et non à des postes en particulier. Étrangement, on ne mentionne pas le niveau de compétence exigé en langue seconde pour les employés qui doivent être bilingues.

Il existe bien un Manuel des politiques en dotation[22] touchant aux exigences linguistiques. Ce Manuel prévoit:

"Lorsqu’un poste est assorti d’une exigence que la personne soit bilingue, les ministères doivent s’assurer que le niveau de compétence linguistique nécessaire pour le poste est sélectionné avant l’évaluation des candidats [...]. Ce niveau doit être basé sur les exigences du poste de même que sur la capacité de l’équipe du profil linguistique du poste de respecter ses obligations relativement aux politiques sur la langue de travail et la langue de service[23]."

Le Manuel des politiques en dotation prévoit également que les candidats doivent présenter ou avoir obtenu un certificat en compétence orale avant d’avoir la possibilité de recevoir une offre d’emploi. Seule l’évaluation en interaction orale est obligatoire. Les évaluations des compétences linguistiques à l’écrit ne sont pas nécessaires.

La Commissaire aux langues officielles constate dans son Rapport 2013-2014 que, bien que le Manuel des politiques en dotation oblige les ministères à déterminer le niveau de compétence linguistique nécessaire pour les postes bilingues, il ne prescrit pas que ce niveau soit indiqué sur l’avis de concours[24]. La détermination du niveau de bilinguisme exigé semble être liée principalement au profil linguistique de l’équipe plutôt qu’à la nature du poste. En d’autres termes, l’exigence concernant le bilinguisme est une condition qui est établie pour respecter un nombre d’employés bilingues au sein d’une équipe et non pour assurer la prestation d’un service de qualité égale dans l’autre langue officielle[25].

Le seul contrôle effectué à l’égard des compétences linguistiques consiste à réviser les profils linguistiques des équipes. Or, puisque ces profils ne font état que du nombre de personnes unilingues et bilingues que comporte une équipe et non des niveaux de compétences linguistiques exigés pour chaque membre de l’équipe, ils ne permettent aucunement d’évaluer le degré de qualité des services fournis dans chacune des langues officielles[26].

En ce qui a trait aux niveaux exigés de compétences en langue seconde, la Commissaire d’Entremont constate qu’il n’existe pas d’expertise au sein du gouvernement pour guider les ministères dans leur établissement. L’échelle provinciale[27] décrit en termes généraux les capacités de chaque niveau, mais elle ne fournit pas d’indication sur les niveaux conseillés pour diverses catégories de postes[28]. Selon elle, «bien qu’aucun document officiel ne le prescrive, il semble que le niveau de compétence linguistique intermédiaire plus (2+) soit le niveau minimal qu’un ministère peut utiliser dans un avis de concours»[29]. Même si ce niveau de compétence peut être suffisant pour certaines catégories d’emplois, «les professionnels et les autres employés qui doivent fournir de l’information plus approfondie doivent posséder des compétences avancées ou supérieures en langue seconde»[30].

Les certificats de compétence en langue seconde sont valides pour une période triennale. Cependant, une fois la période de validité échue, aucune exigence n’oblige le fonctionnaire à subir de nouveau un test de compétence[31]. L’absence de règle concernant le renouvellement risque donc de faire en sorte qu’un employé peut continuer à détenir un niveau de compétence linguistique alors que ce n’est plus le cas.

Je propose donc :

· que la politique du gouvernement provincial en matière d’exigence de compétences linguistiques pour ses employés doit être révisée afin d’assurer un service de qualité égale dans les deux langues officielles et d’assurer sa conformité aux obligations législatives et constitutionnelles.

· que la Loi sur les langues officielles soit modifiée afin de reconnaître :

o que le français et l’anglais sont les langues de travail des institutions provinciales et les fonctionnaires ont le droit d’utiliser, l’une ou l’autre de ces deux langues officielles dans l’exercice de leurs fonctions.

o qu’ il incombe aux institutions de s’assurer à ce que le milieu de travail soit propice à l’usage effectif des deux langues officielles.

o qu’il incombe aux institutions:

§ de fournir à leur personnel les outils de travail et documentation qui respectent la langue officielle choisit par l’employé;

§ de s’assurer que les systèmes informatiques puissent être utilisés dans l’une ou l’autre des langues officielles;

§ de s’assurer que, les supérieurs soient aptes à communiquer avec leurs subordonnés dans la langue officielle choisit par ces derniers et à ce que la haute direction soit en mesure de fonctionner dans ces deux langues.

§ de s’assurer que soient prises toutes autres mesures possibles permettant de créer et de maintenir un milieu de travail propice à l’usage effectif des deux langues officielles et qui permette aux employés d’utiliser l’une ou l’autre de ces deux langues officielles dans l’exercice de leurs fonctions.

· que le gouvernement s’engage à veiller à ce que les néo-brunswickois d’expression française et d’expression anglaise, aient des chances égales d’emploi et d’avancement dans les institutions provinciales.

· que le gouvernement s’engage à veiller à ce que les effectifs des institutions provinciales tendent à refléter la présence au Nouveau-Brunswick des deux collectivités de langue officielle.

· que le gouvernement s’engage à veiller à ce que les compétences linguistiques de ses employés soient évaluées régulièrement à partir de test de compétence objectif.

· que le gouvernement s’engage à veiller à ce que la compétence linguistique pour un poste soit déterminée à l’avance à partir de critère objectif et non sur la base de la compétence de l’équipe de travail.

· que le droit du public d’être servi dans la langue ait préséance sur le droit du fonctionnaire de travailler dans la langue officielle de son choix.

[1] Davidson Dunton et André Laurendeau, Rapport de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, Ottawa, Imprimerie de la Reine, 1967-1970 Livre III, L’administration fédérale à la p 180 [Rapport de la Commission royale].. [2] Voir, Loi sur les langues officielles, LRC 1985, c 31 (4e suppl),Partie V – Langue de travail. [3] B. B. Pelletier, «Les pouvoirs de légiférer en matière de langue après la “Loi constitutionnelle de 1982”» (1984) 25 C de D 227. [4] Voir J. Klinck, «Le droit à la prestation des services publics», dans M. Bastarache et M. Doucet, dir. Les droits linguistiques au Canada, 3e éd. Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2013, à la p 523 ; P. Hogg, Constitutional Law of Canada, 5e éd, feuilles mobiles, Scarborough (ON) Thomson/Carswell, 2007 au para 56.6(a) ; et M. Doucet, «Langues et droit constitutionnel», Fascicule 12, Droit constitutionnel, JurisClasseur Québec, LexisNexis à la p 12314 au para 21. [5] Klinck, «Le droit à la prestation des services publics», ibid à la p 524. [6] Nouveau-Brunswick, Gouvernement du Nouveau-Brunswick, Hello! Une étude de l’efficacité de la politique linguistique du Nouveau-Brunswick, 1996 aux pp 6-7 [Rapport de 1996]. [7] Nouveau-Brunswick, Gouvernement du Nouveau-Brunswick, Plan sur les langues officielles- le bilinguisme officiel : une valeur fondamentale2015, à la p 12 [Plan 2015]. [8] Rapport de 1996, supra à la p 6. [9] Ibid. [10] Ibid. [11] Rapport annuel 2014-2015, à la p 18. [12] Ibid. [13] Ibid à la p 20. [14] Ibid à la p 21. [15] Ibid. [16] Ibid à la p 22. [17] Plan 2015, à la p 12. [18] Gouvernement du Nouveau-Brunswick, Manuel d’administration, no AD-2919, vol 2, Politique et lignes directrices sur les langues officielles – Langue de travail, en ligne: <http://www2.gnb.ca/content/gnb/fr/ministeres/ressources_humaines/notre_sujet/politiques_lignes_directrices/langue_travail.html> [Politique – Langue de travail]. [19] Nouveau-Brunswick, Langues officielles: parlons des faits sur la langue de travail, en ligne: <http://www2.gnb.ca/content/gnb/fr/ministeres/ressources_humaines/notre_sujet/politiques_lignes_directrices/parlons_langue_travail.html>. [20] Politique – langue de travail, supra. [21] Commissariat aux langues officielles du Nouveau-Brunswick, Rapport annuel 2013-2014, en ligne: <http://www.languesofficielles.nb.ca/sites/default/files/imce/pdfs/FR/rapport_annuel_2013-2014.pdf> à la p 18. [22] Ministère des Ressources humaines, AD-4100: Manuel des politiques en dotation, entré en vigueur le 1er décembre 2009 (dernière mise à jour: le 25 août 2015), en ligne: <http://www2.gnb.ca/content/dam/gnb/Departments/ohr-brh/pdf/other/manuel_des_politiques_en_ dotation.pdf>. [23] Rapport annuel 2013-2014, à la p 22. [24] Ibid. [25] Ibid à la p 25. [26] Ibid à la p 26. [27] Ibid à la p 21. [28] Ibid à la p 26. [29] Ibid. [30] Ibid aux pp 26-27. [31] Ibid à la p 27.