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PARTIE XI – RÉVISION LLO : COMMISSARIAT AUX LO ET RECOURS (PROPOSITIONS DE MODIFICATION)

Dernière mise à jour : 6 juil. 2021


La nature fondamentale ainsi que l’origine constitutionnelle de la Loi sur les langues officielles ne veulent rien dire s’il n’existe pas en parallèle un accès à une autorité ayant la compétence d’en assurer le respect. La fameuse maxime latine «Ubi jus, ibi remedium – là où il y a un droit, il y a un recours»[1] s’applique aussi bien en droits linguistiques que dans toute autre branche du droit. Si des droits sont reconnus, des recours appropriés doivent nécessairement être prévus dans les cas où serait entravé l’exercice ou la pleine jouissance de l’un de ces droits. De toute façon, il apparaît impensable que l’on puisse imaginer un droit sans recours, car, les deux allant de pair, l’absence de l’un emporte nécessairement l’absence de l’autre[2].


Ainsi, lorsque les institutions provinciales manquent à leurs obligations au regard des langues officielles, les citoyens et les citoyennes de la province doivent pouvoir avoir accès à une autorité judiciaire ou administrative qui sera en mesure de constater de manière efficace la violation de ces droits et d’ordonner une réparation appropriée.


Qui plus est, je suis d’avis qu’il est possible d’évaluer l’importance que le législateur accorde à une loi en analysant l’effectivité des mécanismes de sanctions conçus pour en assurer le respect. À ce titre, rappelons que la Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick de 1969[3] ne prévoyait aucune disposition expresse concernant les recours ouverts en cas de violation des droits qui y étaient garantis. Les plaignants dont les droits avaient été violés pouvaient, certes, demander réparation aux tribunaux, mais l’absence dans la loi de dispositions prévoyant des recours en décourageait plus d’un d’entreprendre une telle démarche.


Il faut également comprendre que le recours aux tribunaux est un processus qui prend du temps et qui peut s’avérer onéreux. Toute poursuite en justice intentée en vue d’obliger le gouvernement à respecter les droits linguistiques entraîne pour le justiciable des coûts humains et financiers substantiels. La charge de la présentation de la preuve et les frais de procédure entravent à eux seuls l’exercice de ce droit. Plusieurs litiges exigent le recours à des témoignages d’experts, ce qui peut aussi occasionner des frais considérables.

De plus, avec des ressources financières limitées, le citoyen doit faire face à l’appareil gouvernemental et à ses ressources financières et humaines quasi illimitées. Au Nouveau-Brunswick, la pratique pour le procureur général consiste également à faire appel dans plusieurs cas à de grands bureaux privés d’avocats qui viennent s’ajouter à la pléiade d’avocats qui se trouvent au sein de l’appareil gouvernemental. Le citoyen a donc raison de se voir dans le rôle de David devant Goliath lorsqu’il décide d’entamer une poursuite pour faire respecter ses droits. Si nous ajoutons à cette réalité le fardeau financier d’une telle démarche, nous comprendrons mieux pourquoi plusieurs hésitent à emprunter cette voie.


Devant l’absence de recours, on était en droit de s’interroger sur l’effectivité de la Loi sur les langues officielles de 1969. Dans ce cas, les propos de la juge Lavigne dans la décision R. c. Gaudet prennent tout leur sens : « [I]l n’est pas suffisant qu’une garantie linguistique soit accordée sur papier ; il faut encore qu’elle soit utilisée ou mise en œuvre pour avoir un sens » [4]. En effet, à quoi sert une loi, s’il n’existe aucun recours pour la faire respecter ? Ce n’est qu’en 2002, lors de l’adoption de la nouvelle Loi sur les langues officielles, que le législateur néo-brunswickois a accepté, en créant le Commissariat aux langues officielles, de créer un recours en cas de violation.


La création du Commissariat aux langues officielles aura permis aux citoyens d’avoir accès à une procédure moins onéreuse et plus accessible pour régler les questions soulevées par une violation de la Loi sur les langues officielles. Or, malgré ces ajouts, le Commissariat aux langues officielles du Nouveau-Brunswick ne possède toujours pas tous les pouvoirs nécessaires pour pouvoir réaliser pleinement son mandat. Étant donné la place importante qu’occupe la Loi sur les langues officielles dans la hiérarchie des lois provinciales, le manque d’effectivité des recours qui y sont reconnus est difficile à comprendre. Voilà pourquoi je suis d’avis qu’il faut profiter du présent processus de révision afin de revoir ces pouvoirs pour donner au commissaire aux langues officielles les moyens qui lui permettront d’exécuter pleinement son mandat et aux citoyens et citoyennes une panoplie de recours qui leur donneront la perception que la loi a une certaine effectivité.


A. Le Commissariat aux langues officielles

C’est l’article 43 de la Loi sur les langues officielles qui crée le commissariat aux langues officielles du Nouveau-Brunswick ainsi que le poste de commissaire aux langues officielles. Ce poste n’existait pas avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi en 2002.


Le commissaire aux langues officielles est nommé par le lieutenant-gouverneur en conseil sur la recommandation de l’Assemblée législative. Afin d’assurer l’indépendance du poste, un comité de sélection est constitué pour désigner des candidats pouvant être nommés à titre de commissaire. Le comité de sélection se compose du greffier du Conseil exécutif ou de la personne qu’il désigne, du greffier de l’Assemblée législative ou de la personne qu’il désigne, d’un membre de la magistrature et d’un membre de la communauté universitaire.


Le mandat du comité de sélection consiste à dresser une liste de candidats compétents. Après avoir reçu cette liste, le premier ministre, qui est le ministre responsable de l’application de la Loi sur les langues officielles, doit consulter le chef de l’opposition officielle et les chefs des autres partis politiques représentés à l’Assemblée législative au sujet d’un ou de plusieurs candidats se trouvant sur la liste.


Le processus de nomination du Commissaire aux langues officielles qui devait remplacer Katherine d’Entremont a soulevé certaines questions dont il m’apparaît important de tenter de répondre. Nous nous souviendrons que le 13 avril 2018, conformément au paragraphe 43(4.1) de la Loi sur les langues officielles, la commissaire aux langues officielles, Katherine d’Entremont, annonçait qu’elle prendrait sa retraite le 22 juillet 2018, avant la fin de son mandat. À la suite de cette annonce, le gouvernement nommait Michel Carrier à titre de commissaire par intérim, comme le prévoit le paragraphe 43(5.5) de la Loi sur les langues officielles. M. Carrier devait occuper cette fonction intérimaire en attendant qu’une personne soit choisie au moyen du processus indépendant prévu dans la loi.


En effet, le paragraphe 43(5.5) de la Loi sur les langues officielles prévoit que :


Le lieutenant-gouverneur en conseil peut nommer un commissaire intérimaire pour un mandat maximal d’un an dans l’un ou l’autre des cas suivants :

a) le poste de commissaire devient vacant pendant une session de l’Assemblée législative, mais cette dernière ne formule pas de recommandation en vertu du paragraphe (2) avant la fin de la session;

b) le poste de commissaire devient vacant pendant que l’Assemblée législative ne siège pas.


La disposition semble assez claire, le mandat du commissaire intérimaire est pour une durée maximale d’un an. Dans le cas qui nous intéresse, je présume que la commissaire d’Entremont a avisé par écrit le président de l’Assemblée législative de son intention de prendre sa retraite lors de la session qui était en cour. Donc, en vertu de l’alinéa a), ci-dessus, le lieutenant-gouverneur en conseil devait formuler une recommandation pour la nomination d’un commissaire intérimaire avant la fin de la session, qui était prévue pour juin 2018. Le processus de sélection du nouveau commissaire n’a débuté que le 23 juillet 2018, date qui concorde avec l’entrée en fonction du commissaire intérimaire. Les candidats qui ont postulé pour le poste de commissaire ont, pour leur part, été invités, selon l’information que j’ai obtenue, à une entrevue à la fin octobre, 2018. Tout le processus aurait normalement dû se terminer à l’automne 2018 et le mandat du commissaire par intérim aurait dû se terminer au début de l’année 2019 avec l’entrée en fonction du nouveau commissaire.


Or, à la surprise de plusieurs, dont moi-même, le 28 mai 2019, le premier ministre annonçait qu’il annulait le processus de sélection du prochain commissaire aux langues officielles du N.-B., qu’un nouveau comité de sélection serait créé et une nouvelle annonce de candidatures émise.


J’ai lu avec intérêt dans les médias les explications données par une des membres du comité de sélection pour justifier la décision de mettre fin aux travaux du comité et de relancer le processus de sélection et je dois avouer que celles-ci m’ont laissé perplexe pour plusieurs raisons.


Premièrement, cette personne affirme que le comité avait pris la décision de se « dissoudre » à la fin mars 2019. Je me demande d’où vient l’autorité pour une telle décision? Rien dans la Loi sur les langues officielles ne donne au comité le droit de se « dissoudre. » Le mandat que lui confie la loi est clair : dresser une liste de candidats compétents et de remettre celle-ci au premier ministre qui devra par la suite consulter le Chef de l’opposition et les chefs des partis représentés à l’Assemblée avant de nommer le nouveau commissaire. Si le comité jugeait qu’il ne pouvait accomplir son mandat, parce que, par exemple, il n’y avait pas de candidats compétents, il avait l’obligation de faire rapport immédiatement au premier ministre des raisons qui l’ont amené à cette conclusion et lui recommander de relancer immédiatement le processus de sélection.


Un tel rapport a-t-il été fait? J’en doute. D’ailleurs, si le premier ministre avait un tel rapport pourquoi ne l’a-t-il pas dit lorsqu’il a relancé le processus de nomination? Pourquoi n’a-t-il pas immédiatement informé les partis d’opposition de la situation? Il aurait évité ainsi beaucoup de confusion. Or, il semble, d’après les propos mêmes du premier ministre qu’il n’a jamais reçu de rapport du comité. D’ailleurs, il ne savait même pas combien de candidats avaient posé leur candidature pour le poste. Si le premier ministre était au courant à la fin mars ou au début avril, 2019, de la décision du comité de se « dissoudre », pourquoi a-t-il attendu la fin mai pour annoncer que le processus serait relancé?


Deuxièmement, présumons que le comité avait l’autorité de se « dissoudre », alors pourquoi l’un des membres du comité a-t-il démissionné du comité de sélection en avril? Il me semble un peu bizarre de démissionner d’un comité qui est dissout!


Troisièmement, lorsque l’on nous dit que le comité a été entravé dans son travail par les élections provinciales et par le changement de gouvernement, cela me laisse perplexe. Élection ou non, changement de gouvernement ou pas, il demeure qu’un commissaire aux langues officielles devait être nommé et que la présence d’un comité indépendant a justement été prévue pour éviter ces questions politiques. De plus, la date limite pour les candidatures dans l’annonce du poste était le 10 août 2018! Le comité avait donc amplement le temps à l’automne pour faire sept entrevues puisque l’on sait maintenant que sept candidats avaient été retenus pour des entrevues! Il semble donc qu’aucun de ces candidats n’avait les compétences pour occuper ce poste.


On parle ici de la nomination d’un fonctionnaire indépendant de l’Assemblée législative qui sera chargé d’assurer le respect d’une loi quasi-constitutionnelle. Je ne peux accepter que le comité, chargé d’un mandat législatif aussi important, ait pris cette tâche à la légère et qu’il n’ait pas agi avec la diligence requise. Les raisons qui sont données pour la dissolution de ce comité de sélection ne me convainquent pas qu’il n’aurait pas pu accomplir son mandat. Il faut que la loi soit modifiée afin d’assurer que l’intégrité de ce processus de sélection soit maintenue.


L’autre fait particulier du processus de sélection du remplaçant de la commissaire d’Entremont fut la nomination du commissaire intérimaire. En effet, comme je l’ai déjà mentionné le premier ministre Higgs annonçait le 23 juillet 2018, la nomination d’un commissaire par intérim. Selon la loi, ce commissaire devait demeurer en fonction pour une durée maximale d’un an. Son mandat devait donc se terminer au plus tard, le 23 juillet 2019. Or, le 14 juin 2019, le premier ministre annonçait que le commissaire intérimaire demeurerait en poste au-delà du 23 juillet 2019. Aucune modification ne fut apportée à la Loi sur les langues officielles pour étendre la durée du mandat du commissaire par intérim. Nous pouvons donc nous questionner sur la légalité de cette extension. Quoi qu’il en soit le 22 novembre 2019, le premier ministre annonçait la nomination de Shirley MacLean, comme commissaire aux langues officielles.


Certaines personnes considéreront probablement comme théorique l’imbroglio qui a procédé à la nomination de la nouvelle commissaire. Or, il ne faut pas oublier que ce processus de sélection est le même que celui qui est prévu pour tous les autres fonctionnaires de l’Assemblée législative soit le Commissaire à l’accès à l’information et à la protection de la vie privée, le Commissaire aux conflits d’intérêts, le Défenseur des enfants et de la jeunesse, le Défenseur du consommateur en matière d’assurance, le Directeur général des élections, l’Ombud et le Vérificateur général. Ce processus vise à maintenir l’indépendance des personnes nommées à ces postes. Il est donc important que le processus prévu dans la loi soit suivi à la lettre et que toutes dérogations ne surviennent qu’exceptionnellement avec justifications à l’appui et qu’elles soient discutées à l’Assemblée législative.


Je propose donc :


· Que toutes dérogations au processus de sélection du commissaire aux langues officielles soient justifiées et approuvées par l’Assemblée législative ;

· Que si le comité de sélection doit mettre fin à ses travaux, qu’il donne les raisons qui justifient cette décision et qu’un nouveau comité soit constitué dans les dix (10) jours qui suivent ;

· Que le mandat d’un commissaire aux langues officielles par intérim n’excède pas un an, sauf pour des raisons exceptionnelles qui seront déposées à l’Assemblée législative.

Il est également important de rappeler que le ou la commissaire aux langues officielles est un fonctionnaire de l’Assemblée législative, et non du gouvernement. Il ou elle est nommé pour un mandat de sept ans, non renouvelable. Le ou la commissaire est nommé à titre inamovible et ne peut être révoqué que pour cause d’incapacité, de négligence ou d’inconduite sur adresse approuvée par les deux tiers des députés de l’Assemblée législative. Le poste est donc indépendant du gouvernement, des différents ministères et des autres institutions gouvernementales.


Selon l’article 43 de la Loi sur les langues officielles, le rôle du commissaire est d’enquêter, de présenter des rapports et de formuler des recommandations visant le respect de la loi et de promouvoir l’avancement des deux langues officielles dans la province. Le commissaire procède à des enquêtes à la suite de plaintes reçues du public. Il peut également procéder à une enquête de sa propre initiative. À la suite de ses enquêtes, le commissaire peut présenter des rapports et faire des recommandations. Le commissaire peut également, lorsqu’il l’estime indiqué, tenter de régler une plainte avant de procéder à une enquête. Il peut aussi, à sa discrétion, refuser ou cesser d’instruire une plainte s’il estime que la plainte est sans importance, frivole ou vexatoire ou faite de mauvaise foi ou si son objet ne constitue pas une contravention à Loi sur les langues officielles.


Aux termes des paragraphes 43(16) et (17), si le commissaire décide d’enquêter sur une plainte, il doit donner un préavis de son intention à l’administrateur général ou à tout autre responsable administratif de l’institution concernée. Son enquête terminée, il en transmet les résultats ainsi que toutes recommandations, y compris toutes opinions ou tous motifs ayant mené aux recommandations, au premier ministre, à l’administrateur général ou à tout autre responsable administratif de l’institution concernée ainsi qu’au plaignant. Selon le paragraphe 43(17.2), si le commissaire estime que l’intérêt public le commande, il peut publier un rapport sur les résultats de son enquête et sur toutes recommandations formulées par suite de cette enquête.


La Loi sur les langues officielles stipule également que le commissaire doit présenter chaque année un rapport annuel au président de l’Assemblée législative. Le rapport annuel contient, entre autres, un compte rendu des activités du commissariat et formule certaines recommandations visant à améliorer la prestation des services dans les deux langues officielles.


Ainsi, pour surveiller et assurer la mise en œuvre de la Loi sur les langues officielles, les pouvoirs du commissaire consistent essentiellement à mener des enquêtes et à faire des recommandations. Ces pouvoirs, bien qu’importants, sont, à mon avis, insuffisants pour assurer le plein respect de la loi.


L’expérience des vingt (20) dernières années montre que le pouvoir de faire des recommandations a ses limites et peut parfois s’avérer inefficace. Les réticences de certaines institutions gouvernementales à mettre en vigueur les recommandations et les délais dans leurs mises en œuvre, qui peuvent parfois durer plusieurs années, sont sources de frustrations pour les plaignants et ont pour effet de diminuer la crédibilité de la Loi sur les langues officielles aux yeux, non seulement des institutions gouvernementales, mais également du public.


Dans les paragraphes qui suivent, je vais proposer certaines recommandations à la Loi sur les langues officielles qui, selon moi, permettraient de corriger certaines lacunes de la loi en ce qui concerne les recours disponibles pour les plaignants et les pouvoirs du commissaire aux langues officielles.


B. Propositions de modifications

(a) Pouvoirs du Commissaire aux langues officielles : rapport d’enquête


Comme je l’ai déjà mentionné, selon le paragraphe 43(9) de la Loi sur les langues officielles, le rôle du commissaire est d’enquêter, de présenter des rapports et de faire des recommandations visant le respect de la loi ainsi que de promouvoir l’avancement des deux langues officielles dans la province. Pour remplir une partie de ce rôle, le commissaire procède à des enquêtes, soit à la suite de plaintes qu’il reçoit, soit de sa propre initiative.


Les nombreuses plaintes reçues par le commissaire aux langues officielles soulèvent généralement deux types de problèmes : l'ignorance des droits reconnus par la loi ou une insouciance endémique vis-à-vis de ces droits. En ce qui concerne l’ignorance des droits, j’ai pu constater à ma lecture des différents rapports d’enquête que les plaintes découlent souvent du fait que les institutions et organismes soumis à la Loi sur les langues ne connaissent pas ou connaissent mal les droits linguistiques dont jouissent les citoyens de la province. Pourtant, ces droits sont assez simples à comprendre. Ils se résument essentiellement au droit pour le public de recevoir des institutions provinciales, partout dans la province, des services de qualité égale dans la langue officielle de leur choix. Malheureusement, après plus de cinquante (50) ans de bilinguisme officiel, ils sont encore nombreux ceux et celles qui semblent croire que l’obligation n’est que d’offrir un accommodement dans un délai raisonnable et non pas d’offrir immédiatement un service de qualité égale dans les deux langues officielles.


J’ai pu également constater que trop souvent, soit par ignorance, soit par insouciance ou indifférence, certaines institutions ou certains organismes soumis à la Loi sur les langues officielles prennent des décisions sans se soucier de l'impact qu’auront celles-ci sur la communauté de langue officielle minoritaire ou sans se soucier de leur capacité de pouvoir offrir des services de qualité égale dans les deux langues officielles.


Il arrive également qu’un citoyen membre de la communauté minoritaire de langue officielle qui demande des services dans sa langue se retrouve dans une situation d'impuissance ou de malaise lorsque le fonctionnaire ou responsable à qui il s’adresse n’est pas en mesure ou refuse de lui offrir le service dans sa langue. Si cela se produit de manière fréquente, le citoyen en viendra à considérer sa langue comme n’étant pas une langue officielle, mais comme étant plutôt une langue ayant un statut inférieur et il hésitera, malgré la Loi sur les langues officielles, d’exiger des services dans celle-ci. Il est donc important, dans ce contexte, que les ministères et autres institutions et organismes provinciaux assujettis à la loi établissent en leur sein une culture des langues officielles afin que chaque employé comprenne que servir les citoyens dans la langue officielle qu’ils ont choisie n'est ni un fardeau ni l'octroi d'un privilège, mais que c’est plutôt un droit qui constitue l’une des valeurs fondamentales qui définit notre vouloir vivre collectif.


La Loi sur les langues officielles confère donc au commissaire l’importante tâche de s’assurer que le gouvernement provincial et ses institutions respectent les obligations qui sont prévues dans la loi. Par ses rapports d’enquête, le Commissaire cherche à établir un dialogue avec les institutions provinciales, dialogue qui favorisera une mise en œuvre complète et entière de la loi. De plus, les rapports d’enquête permettent d’éveiller et d’éduquer l’opinion publique en ce qui concerne les droits linguistiques. Malheureusement, nous constatons que, malgré une certaine bonne volonté manifestée par certaines institutions, d’autres sont réfractaires à cette recherche de dialogue et semblent considérer les rapports et recommandations du commissaire comme des obstacles et non des outils qui permettront d’améliorer leur performance sur le plan des langues officielles.


Malgré son pouvoir de mener des enquêtes et de faire des recommandations, le commissaire aux langues officielles n’est pas habilité à ordonner aux institutions provinciales de se conformer à la Loi sur les langues officielles. Son influence demeure persuasive et non coercitive. Bien que le commissaire soit le protecteur du public néo-brunswickois en matière de langues officielles, son pouvoir d’action demeure assez limité. Or, si les pouvoirs du commissaire sont insuffisants pour assurer le respect de la Loi sur les langues officielles, c’est la pertinence même du poste qui risque d’être remise en question.


L’objectif premier des rapports d’enquête est de déterminer si des droits reconnus par la Loi sur les langues officielles ont été violés. Les problèmes les plus souvent soulevés en ce qui a trait aux enquêtes du commissaire sont que les recommandations émises ne sont pas toujours mises en œuvre par l’institution visée ou que leur mise en œuvre se fait trop lentement ce qui, pour le plaignant, peut être frustrant et décourageant, car entretemps ses droits continuent à ne pas être respectés. Des violations qui se répètent après le dépôt d’un rapport d’enquête ébranlent la confiance du public dans l’effectivité de la loi et minent sérieusement la crédibilité du commissariat aux langues officielles. Il est inacceptable, quelle que soit la loi, qu’une violation puisse continuer à se répéter après qu’une autorité judiciaire ou administrative ait sanctionné cette violation. Un tel constat devrait être encore plus vrai pour une loi de nature quasi-constitutionnelle comme c’est le cas pour la Loi sur les langues officielles.


Les recommandations que le commissaire fait dans ses rapports d’enquête ont pour but de jeter de la lumière sur les faits et pratiques ayant donné lieu à la plainte. Le commissaire cherche ainsi à résoudre le problème soulevé au moyen de recommandations pragmatiques. Bien qu’elles traitent d’un problème précis soulevé par la plainte, les recommandations fournissent également des suggestions générales sur la façon d’éviter que ce type de violations ne se reproduisent ailleurs. De plus, lorsque des problèmes systémiques sont découverts, le commissaire peut dans son rapport recommander que des changements soient apportés aux pratiques et aux politiques gouvernementales et, le cas échéant, à la législation.


Afin d’augmenter l’effectivité des rapports d’enquête, je suggère que la Loi sur les langues officielles soit modifiée afin de prévoir que l’institution visée par une enquête soit tenue de répondre par écrit aux rapports à l’intérieur d’un délai de trente (30) jours suivants sa réception et que dans cette réponse elle soit tenue de préciser, entre autres, les moyens qu’elle a pris ou qu’elle entend prendre pour se conformer aux recommandations qui y sont faites. Dans l’éventualité où une institution ne se conformerait pas au délai prévu, une sanction pécuniaire, dont le montant sera fixé par règlement, pourra être imposée.


Concernant cette obligation de répondre dans un délai précis aux rapports d’enquête, mes recherches m’ont permis de trouver l’existence d’une obligation comparable dans deux autres textes législatifs. Dans la Welsh Language Act, qui régit l’utilisation de la langue galloise au Pays de Galles, le paragraphe 4(3) prévoit que les institutions visées par une enquête « doivent dûment tenir compte (must have due regard) » des recommandations ou avis émis par le commissaire. La Loi sur les langues officielles du territoire du Nunavut, pour sa part, prévoit à son paragraphe 32(3) que le commissaire peut demander au responsable administratif de l’institution de lui faire connaître, dans le délai qu’il fixe, les mesures prises ou envisagées pour donner suite à ses recommandations et si aucune mesure n’a été prise ni envisagée, les raisons pour ne pas donner suite à ses recommandations.


Exiger que les institutions rendent compte de leurs actions après le dépôt du rapport d’enquête n’est donc pas une modification inusitée ou singulière. Je propose donc que la Loi sur les langues officielles soit modifiée par l’ajout des dispositions suivantes :


· Que dans les trente (30) jours suivant la réception des résultats de l’enquête, l’administrateur général ou tout autre responsable administratif de l’institution concernée fasse parvenir au commissaire aux langues officielles une réponse écrite précisant les moyens pris ou qui seront pris pour se conformer aux recommandations du rapport d’enquête ou si aucune mesure n’a été prise ni envisagée, les raisons pour ne pas donner suite à ses recommandations.


· Que toute omission de se conformer à cette exigence puisse faire l’objet d’une sanction pécuniaire qui sera établie par règlement ou que le commissaire puisse faire une demande à la Cour du Banc de la Reine pour une ordonnance enjoignant l’institution de fournir la réponse.


Le paragraphe 43(21) de la LLO prévoit également que dans les meilleurs délais après la fin de chaque année, le commissaire présente à l’Assemblée législative un rapport annuel dans lequel il résume les activités du Commissariat pour l’année et fait des recommandations pour améliorer l’effectivité de la loi. Malheureusement, ces rapports annuels sont souvent oubliés dès qu’ils sont déposés et les recommandations sont fréquemment rejetées ou ignorées sans qu’aucune raison valable pour cette décision ne soit donnée.


Afin de donner effet aux rapports annuels, je suggère que la Loi sur les langues officielles soit modifiée afin de prévoir :


· Que le premier ministre, le ministre responsable de l’application de la loi, dépose à l’Assemblée législative, dans les trente (30) jours qui suivent le dépôt du rapport annuel, une réponse écrite dans laquelle il explique ce que le gouvernement entend faire pour donner suite au rapport annuel ou, le cas échéant, expliquant pourquoi il n’entend pas y donner suite.


(b) Accord de conformité

Un accord de conformité est une entente par laquelle une institution ou un organisme s’engage à prendre certaines mesures afin de se conformer aux recommandations contenues dans un rapport d’enquête. L’accord est donc assorti d’engagements qui ont pour objet de mettre en œuvre les conditions nécessaires au respect de la Loi sur les langues officielles. Il prévoit également que l’institution ou l’organisme a le devoir de rendre compte à des intervalles réguliers des efforts faits pour respecter les engagements pris.


On peut trouver un exemple d’un tel arrangement dans l’entente conclue, le 20 novembre 2017, par les parties dans un litige impliquant Ambulance NB, le gouvernement provincial et des parties civiles. Cette entente prévoyait spécifiquement les engagements pris par Ambulance NB et le gouvernement afin de se conformer à leurs obligations sous la Loi sur les langues officielles. Elle prévoyait aussi qu’Ambulance NB et le gouvernement devaient faire rapport annuellement au commissaire sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de ces engagements. Il est vrai que le Commissariat aux langues officielles n’était pas l’une des parties à cette entente, mais nous croyons qu’elle constitue néanmoins un bon exemple de ce à quoi pourrait ressembler une entente exécutoire.


Dans son projet de loi portant sur la modernisation de la Loi sur les langues officielles du Canada, le gouvernement canadien propose justement la mise en place d’accords de conformité. Le Nouveau-Brunswick pourrait s’en inspirer pour faire de même.


Je suggère donc que la Loi sur les langues officielles soit modifiée afin de prévoir :

· que les institutions et organismes qui sont en contravention récurrente de leurs obligations sous la loi puissent être tenus de conclure des accords de conformité avec le Commissariat aux langues officielles en suivant les modalités proposées dans le projet de loi du gouvernement canadien.



(c) Le pouvoir de poursuivre en justice

En ce qui concerne le pouvoir de poursuivre en justice, notons que le paragraphe 43(18) de la Loi sur les langues officielles confère ce droit uniquement au plaignant. En effet, cette disposition prévoit que le plaignant qui n’est pas satisfait des conclusions au terme d’une enquête ou de la suite donnée à sa plainte peut former un recours devant la Cour du Banc de la Reine du Nouveau-Brunswick.


Le paragraphe 43(18) ne prévoit rien en ce qui concerne la procédure que le plaignant peut utiliser pour porter son dossier devant la Cour du Banc de la Rein. Je suis d’avis que dans le cas d’une action comportant une question linguistique d’intérêt public, il serait plus efficace de permettre l’introduction de l’action par voie d’avis de requête plutôt que par un avis de poursuite. On pourrait prévoir une disposition dans la Loi sur les langues officielles qui permettrait le recours à la procédure par voie de requête dans toutes les affaires tombant sous le paragraphe 43(18). La preuve dans ce type d’instance pourrait, à moins d’indication contraire de la cour, être présentée par affidavit. Dès le dépôt de l’avis de requête, le tribunal agirait à titre de gestionnaire et s’assurerait que la procédure se déroule selon un échéancier raisonnable. Les parties auraient le droit de contre-interroger les dépositaires d’affidavits avec l’autorisation du juge gestionnaire et selon une procédure approuvée par lui. Nous croyons qu’elle aurait pour effet de réduire la longueur des procès et, par conséquent, d’en diminuer grandement les coûts.


Je propose donc :


· Que le recours pour une violation d’un droit prévu dans la Loi sur les langues officielles puisse être introduit par avis de requête comme prévu dans les Règles de procédure du Nouveau-Brunswick.


Une action en justice peut également être très onéreuse pour un citoyen. Il est vrai que le Programme de contestation judiciaire du Canada finance des actions qui soulèvent des questions se rapportant à la Charte canadienne des droits et libertés, ce qui inclut les dispositions linguistiques qui s’appliquent au Nouveau-Brunswick. Le programme finance également des poursuites qui portent sur une disposition de la Loi sur les langues officielles du Canada, mais il n’appuie pas les demandes qui traitent d’une violation de la Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick. Ainsi, une personne du Nouveau-Brunswick qui ne peut pas lier sa demande contre le gouvernement provincial à une violation d’une disposition de la Charte n’obtiendra pas de financement du Programme de contestation judiciaire, si l’un de ses droits sous la Loi sur langues officielles a été violé.


Afin de palier en partie à ce manque, je suggère que la Loi sur les langues officielles soit modifiée afin d’inclure une disposition similaire à celle que nous retrouvons à l’article 81de la Loi sur les langues officielles (Canada). Cet article prévoit :


81 (1) Les frais et dépens sont laissés à l’appréciation du tribunal et suivent, sauf ordonnance contraire de celui-ci, le sort du principal.


(2) Cependant, dans les cas où il estime que l’objet du recours a soulevé un principe important et nouveau quant à la présente loi, le tribunal accorde les frais et dépens à l’auteur du recours, même s’il est débouté.


Ainsi, un citoyen pourrait, dans une action soulevant une violation d’un droit prévu dans la Loi sur les langues officielles, au moins se voir attribuer les dépens, ce qui couvrirait une partie des coûts. Je modifierai toutefois le premier paragraphe pour indiquer que le gouvernement, les institutions du gouvernement ou les tiers agissant pour le gouvernement ne peuvent pas recouvrer les dépens contre un citoyen à moins que l’action ne soit frivole ou vexatoire.


Je propose donc que la Loi sur les langues officielles soit modifiée par l’ajout des paragraphes suivants :


· Les frais et dépens ne peuvent, dans une cause portant sur une violation de la Loi sur les langues officielles,être accordés au gouvernement, à une de ses institutions, à des municipalités, ou à des tiers agissant pour le gouvernement que s’il est démontré que l’action est frivole ou vexatoire.

· · Dans les cas où il estime que l’objet du recours a soulevé un principe important et nouveau quant à la présente loi, le tribunal accorde les frais et dépens à l’auteur du recours, même s’il est débouté.

de la nature juridique des

Au sujet de la nature juridique des rapports du commissaire, dans l’arrêt Rogers c. Canada (Service correctionnel), la Cour fédérale s’est exprimée comme suit :


Bien que la Loi n’affirme pas que le rapport du commissaire lie le tribunal, il constitue sans aucun doute un élément de preuve qui doit être pris en considération dans le cadre d’une demande de réparation en application de la Loi[5].

Afin de donner plus de poids juridique aux rapports du Commissaire aux langues officielles, je suis d’avis que la Loi sur les langues officielles doit être modifiée afin de prévoir que le dossier et le rapport d’enquête établissent une preuve de prime abord (« prima facie ») d’une violation de la Loi sur les langues officielles et que, une fois cette preuve faite, le fardeau de preuve soit transféré à l’institution visée par l’enquête pour qu’elle établisse, sur une balance des probabilités, qu’elle n’a pas violé la loi. Une telle approche aurait pour effet, à notre avis, d’établir un équilibre entre les plaignants et les institutions gouvernementales.


Je propose donc que la Loi sur les langues officielles soit modifiée par l’ajout du paragraphe suivant :


· Que le rapport et le dossier d’enquête du commissaire, une fois déposé en cour, constituent une preuve de prime abord d’une violation de la loi et qu’il incombe alors à l’institution d’établir qu’elle n’a pas enfreint celle-ci.


La Loi sur les langues officielles (Canada) confère au commissaire fédéral le droit de former un recours devant les tribunaux[6]. Nous retrouvons également des dispositions similaires dans la loi du Nunavut, dans celle des Territoires-Nord-Ouest ainsi que dans la Welsh Language Act.


La Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick ne reconnaît pas expressément ce pouvoir au commissaire néo-brunswickois. Je suis d’avis que ce pouvoir doit être expressément inclus dans la Loi sur les langues officielles afin d’éviter toute ambiguïté. D’ailleurs, dans son rapport annuel 2011-2012, le Commissariat aux langues officielles avait recommandé que soit accordée au commissaire cette possibilité de recourir aux tribunaux[7], mais cette recommandation, comme bien d’autres, est demeurée sans suite.


Je propose donc que la Loi sur les langues officielles soit modifiée afin d’y ajouter les dispositions suivantes :


· Que le commissaire puisse exercer un recours devant les tribunaux pour faire respecter la Loi sur les langues officielles


(d) Immunité des plaignants et du commissaire


L’article 43.1 de la Loi sur les langues officielles vise à protéger le plaignant qui dépose une plainte contre tout acte de représailles à la suite du dépôt de la plainte. Cet article prévoit :


43.1 Il est interdit d’exercer des représailles contre un plaignant ou d’en ordonner l’exercice du fait qu’il a déposé de bonne foi une plainte auprès du commissaire ou collaboré à l’enquête que prévoit la présente loi.


Toutefois, je suis d’avis qu’il faille aller plus loin. Afin de mieux protéger les plaignants, je recommande que cet article soit modifié pour y préciser non seulement que les plaignants ne doivent pas faire l’objet de représailles, mais qu’on ne doit pas non plus exercer sur eux de menaces ou les soumettre à de la discrimination en raison de la plainte qu’ils ont déposée. Une disposition similaire est d’ailleurs prévue à l’alinéa 62(2)a) de la LLO Canada.


De plus, dans sa forme actuelle, l’article 43.1 offre peu de recours au plaignant dans l’éventualité où il serait l’objet de représailles, de menaces ou de discrimination à la suite du dépôt d’une plainte. Son seul recours est de déposer une plainte au Commissariat aux langues officielles. Afin d’envoyer un message clair que de telles actions ne sont pas tolérées, nous suggérons l’ajout d’un nouveau paragraphe imposant à la partie ou à l’institution fautive une sanction pécuniaire pouvant aller de 5 000 à 25 000 dollars.


Je propose donc que la Loi sur les langues officielles soit modifiée afin d’y ajouter les dispositions suivantes :


· Qu’il est interdit d’exercer des représailles, de faire de la discrimination ou de proférer des menaces contre un plaignant ou toute autre personne ou d’en ordonner l’exercice du fait que le plaignant a déposé de bonne foi une plainte auprès du commissaire ou que le plaignant ou toute autre personne a collaboré à l’enquête que prévoit la présente loi.

· Toute personne ou institution qui enfreint le précédent paragraphe est passible, sur déclaration sommaire de culpabilité en vertu de la procédure prévue dans la Loi sur la procédure applicable aux infractions provinciales, LN-B 1987, c P-22.1, d’une amende pouvant aller de 5 000 à 25 000$.


L’article 43.2 accorde une immunité au commissaire lorsqu’il ou elle accomplit un acte relevant de ses fonctions. Cet article prévoit :


43.2 Le commissaire ou quiconque occupe un poste ou remplit des fonctions relevant de lui ne peut faire l’objet d’une instance du fait d’actes qu’il peut accomplir, de rapports qu’il peut présenter ou de propos qu’il peut tenir dans l’exercice effectif ou censé tel de l’une des fonctions que lui attribue la présente loi, que cette fonction ait relevée ou non de sa compétence, sauf preuve établissant que ce dernier a agi de mauvaise foi.


Puisque, selon le paragraphe 43(15) de la Loi sur les langues officielles, le commissaire aux langues officielles a la qualité d’un commissaire selon la Loi sur les enquêtes[8], il jouit également de l’immunité prévue au paragraphe 12(1) de cette loi. Ce paragraphe stipule :


12(1) Aucune action ne peut être intentée ou poursuivie contre un commissaire en raison d’un acte qu’il est censé avoir accompli en sa qualité de commissaire, sauf s’il apparaît que l’acte a été accompli sans motif valable, avec une réelle malveillance, et entièrement au-delà de ses compétences.


La Loi sur les langues officielles (Canada) accorde aussi une immunité au commissaire fédéral. L’article 75 de cette loi prévoit à cet effet ce qui suit :


75(1) Le commissaire — ou toute personne qui agit en son nom ou sous son autorité — bénéficie de l’immunité civile ou pénale pour les actes accomplis, les rapports ou comptes rendus établis et les paroles prononcées de bonne foi dans l’exercice effectif ou censé tel de ses attributions.


75(2) Ne peuvent donner lieu à poursuite pour diffamation verbale ou écrite ni les paroles prononcées, les renseignements fournis ou les documents ou autres pièces produits de bonne foi au cours d’une enquête menée par le commissaire ou en son nom, ni les rapports ou comptes rendus établis de bonne foi par celui-ci dans le cadre de la présente loi. Sont également protégées les relations qui sont faites de bonne foi par la presse écrite ou audio-visuelle.


La Loi sur les langues officielles (Nunavut) prévoit au paragraphe 34(1) que les rapports et les renseignements fournis par le commissaire sont sans appel et ne peuvent être révisés par un tribunal. La Loi sur les langues officielles (TNO) prévoit, pour sa part, à l’article 25, que le commissaire ou toute personne qui agit en son nom ou sous son autorité bénéficient de l’immunité civile ou pénale pour les actes accomplis, les rapports ou comptes rendus établis et les paroles prononcées de bonne foi dans l’exercice effectif ou censé de ses attributions.


À la lumière de nos recherches et afin de clarifier l’immunité accordée au commissaire, je suggère les ajouts suivants à la Loi sur les langues officielles :


· Le commissaire ou quiconque occupe un poste ou remplit des fonctions relevant de lui ne peut faire l’objet d’une instance civile ou pénale ou d’une révision judiciaire du fait d’actes qu’il peut accomplir, de rapports qu’il peut présenter ou de propos qu’il peut tenir dans l’exercice effectif ou censé tel de l’une des fonctions que lui attribue la présente loi, que cette fonction ait relevée ou non de sa compétence, sauf preuve établissant que ce dernier a agi de mauvaise foi.


Dans l’affaire Nouveau-Brunswick c. Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 4848[9], la Cour du Banc de la Reine a confirmé que l’examen d’un rapport du commissaire ne peut se faire que dans les limites des dispositions du paragraphe 43(18) de la Loi sur les langues officielles. Par conséquent, selon cette décision, seul le plaignant peut demander qu’un rapport du commissaire soit examiné par les tribunaux. Ainsi, la modification que nous proposons ne devrait pas empêcher un plaignant qui n’est pas satisfait des conclusions du commissaire de les contester judiciairement. Toutefois, une institution du gouvernement ou un tiers agissant pour le gouvernement ne devrait pas avoir le droit de contester un rapport d’enquête du commissariat à moins d’être en mesure de démontrer que le commissaire a agi de mauvaise foi.


Dans le prochain texte, ce sera, finalement, la conclusion. Bien que je doute que mes textes apportent quelques changements que ce soit et bien qu’ils puissent vous avoir semblé naïfs et déraisonnables, ils m’auront au moins permis de me défouler.





[1] Doucet-Boudreau c Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 RCS 3 au para 25. [2] Ashby v White (1703), 2 Ld Raym 938 à la p 953. La traduction de la citation du juge en chef Holt est celle de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Seneca College of Applied Arts and Technology c Bhadauria, [1981] 2 RCS 181 à la p 191. Voir, aussi, Doucet-Boudreau, ibid au para 25. Voir également, M. Doucet, Les droits linguistiques au Nouveau-Brunswick : À la recherche de l’égalité réelle, Édition de la Francophonie, à la page 537 [Les droits linguistiques au Nouveau-Brunswick]. [3] Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick, LRN-B 1973, c O-1 [LLO de 1969]. [4] R. c. Gaudet, 2010 NBBR 27, 355 RNB (2e) 277, au para 24. [5] Rogers c Canada (Service correctionnel), [2001] 2 RCF 586, 2001 CanLII 22031 au para 59 (CF). Voir également Fédération des francophones de la Colombie-Britannique c. Canada (Emploi et Développement social)2018 CF 530 (CanLII), [2019] 1 RCF 243, aux paras 75-77. [6] LLO Canada, art 78. [7] Commissaire aux langues officielles du Nouveau-Brunswick, De la parole aux actes: rapport annuel 2011-2012,Fredericton à la p 18. [8] Loi sur les enquêtes, LRN-B 2011, c 173. [9] Nouveau-Brunswick c. Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 4848, 2019 NBQB 097.

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